试论促进教育公平的教育公共政策

杨东平

维护和促进教育公平，保障全体少年儿童平等地接受义务教育，扩大各级各类教育的入学机会，满足人民群众享受更多更好教育的愿望，是我国教育发展的基本方针。当前，围绕落实科学发展观、建设和谐社会的目标，我们十分需要反思在教育现代化过程中出现的新情况和新问题。

———当前影响我国教育不平衡发展的主要因素中，按重要性程度依次为城乡差距、地区差距、民族差距、性别差距。随着教育层次的提高，各个因素的差异也越大，在高等教育阶段最为严重。

———高等教育入学机会的城乡差距经历了由恶化而改善的过程。我们用每万人高考报名数的城乡比来显示城乡差距，這个差距从2001年起开始明显改善。

———高等学校学生中的阶层差距逐渐扩大。教育制度作为社会分层的机制日益凸显和强化。在城市社会中，阶层差距已经成为影响教育机会均等最重要的因素。

———高等教育公平问题很大程度上是高中教育、义务教育阶段教育公平问题的积累和延续。高中教育成为影响高等教育入学机会最直接、最重要的因素。

1998年至2002年，高中升大学的升学率上升了37.4个百分点，达83.5%;而初中升高中的升学率只增长了7.6个百分点，2002年为58.3%。高中教育的发展滞后，成为影响获得高等教育机会的最为狭窄的瓶颈。

因此，改善高等教育阶段的社会差距，最主要的途径是改善中等教育的公平状况。具体而言，在以下一些方面需要加强。

将教育公平确立为教育公共政策的基本价值

为建设和谐社会、公正社会，必须将教育公平作为教育现代化的基本内容，作为教育公共政策的价值基础。所谓“人民满意的教育”，必然是面向大多数学校和大多数学生、使多数人受益的教育。在片面追求增长的发展模式中，我们曾经套用源自经济改革的“效率优先、兼顾公平”的原则。但这一原则对于教育并不完全适用。世界银行和教育经济学的许多研究已经证明，在发展中国家，义务教育的投资回报率是最高的，明显高于高等教育。也就是说，优先普及义务教育，不仅最公平，而且也是最高效的。教育消费不同于普通的商品消费，需要特别强调教育尤其是义务教育的公共性、公益性，将促进教育的均衡发展作为基本方针。在义务教育阶段，必须坚持“公平优先”，在非义务教育阶段，公平和效率的价值至少应当并重。这是由教育的先导性、基础性、全局性这样特殊的战略重要性所决定的。在教育总量不断扩大的情况下，我们比过去更有条件扩大和促进教育公平，这主要是指保护弱势阶层、弱势群体的受教育机会。这正是现代国家政府的主要职责。政府是维护和促进教育公平的社会主体，在减小教育差距、增进教育公平上承担主要责任。这首先是指保证教育权利平等和教育机会均等，即在制度、政策安排上不存在歧视性、特殊性，一视同仁地对待所有人。第二是差别性对待的原则，即有区别地对待不同的人。因为在很多情况下，一视同仁并不一定意味着公平，例如对汉族和少数民族学生用统一的考试标准、对城市和农村学生收取同样的学习费用等。差别性原则具有强烈的价值导向，即在利益安排上向弱势人群倾斜。在当前的教育现实中，通过制度变革和政策调整，克服那些明显影响、损害教育公平的制度性因素，同时采取倾斜政策，去扶助那些最需要帮助的弱势人群是大有可为的。政府行为的底线，是不人为制造差距和扩大不公平。

当前，教育公平的价值、基础教育均衡发展的方针已经提出，但追求升学率、数字和数量、“名牌”等仍是某些地方教育的“奋斗目标”，中小学阶段的“择校热”、“奥数热”、“考证热”等仍呈蔓延扩大之势。因此，教育公共政策仍需发挥它的导向性功能，保持政策的一致性，强调它的规范性和严肃性，从而达成它的有效性。

改善基础教育阶段的城乡差距

教育发展中的城乡差距，是由城乡二元的制度和地区不平衡发展的历史形成的。这需要在社会发展的过程中逐渐缩小，也需要我们的教育公共政策特别注意控制和减小这一差距。但当前的某些政策没有做到这一点。在中学教育资源配置过程中，重城市轻农村的倾向不但没有缩小，反有增大的趋势。2002年，全国城镇人口占39.1%，农村人口占60.9%，但农村的普通中学只占49.6%，城镇的中学数量首次超过了农村。在农村教育发展的思路、方法上，需要改变城市中心的价值取向，从而遏制农村教育越来越脱离农村，越来越“城市化”的倾向（如有些地方不惜负债建设豪华校园的做法）。由于中国各地的差距过大，农村的差异和需求各不相同，因此，在农村学校布局调整、高中招生、收费政策等方面，需要改变行政命令、“一刀切”的工作模式，从农村学生的实际出发，因地制宜地举办适合农村需要的教育，帮助更多的农村学生接受高中教育。

在经济较发达的沿海地区、城市地带，应考虑推行城乡一体化的基础教育，打破城乡二元的传统格局。北京市正在修订《普通教育事业公用经费定额标准》和《中小学办学条件标准纲要》，将首次取消城乡之别，实行教育资源配置的城乡一体化，使城乡居民享受平等的教育待遇。浙江省义乌市实行农村、城市教师待遇一致化的措施，也是值得重视和推广的。

改变重点中学制度改善正在扩大的阶层差距

在高中阶段，城乡二元、重点非重点二元的学校制度，正在成为凝固和扩大阶层差距的重要机制。我们对10城市高中在校生家庭背景的调查显示，学生的家庭背景强烈地影响着学生能否进入重点中学。不论在城市还是农村，高中学生阶层分化的趋势都十分明显，强势阶层的子女更容易进入重点中学，而弱势阶层的子女则更多分布于普通中学。在城市重点高中，来自强势阶层家庭的学生比例平均为42.1%，是弱势阶层的1.6倍。在有的城市，这一比例高达60%以上。城市重点中学有1/4的学生通过择校进入，通过关系进入高中的比例在一些地方达到了10%。

目前，各地愈演愈烈的“择校热”，不仅扰乱了基础教育的正常秩序，极大地加重了家长的教育支出负担，并在制造和扩大社会阶层差距。而“择校热”又主要是由于不断拉大的学校差距所导致的。这不能不让我们检视、反思重点学校制度。义务教育阶段的重点学校制度由于违背义务教育公共性、全民性的价值，于上个世纪90年代中期被禁止;但是，“突出重点”、“打造名牌”、评选明星学校之类制造学校差距的工作思路并没有完全改变，许多地方仍将“创重”（创建重点学校）作为重要的工作，在教育资源配置、招生、收费等政策上向少数优势学校倾斜。用公共教育经费去制造学校差距，这种扶强抑弱、劫贫济富的重点学校政策，是严重违反教育公平价值的。

应当采取强有力措施贯彻基础教育均衡发展的方针。政府对中小学应当实行公平的财政政策，根本改变教育资源配置向名校、强校倾斜的不公平做法;要体现差别性原则，向弱势地区、学校和弱势群体倾斜，要扶贫而不是扶优，从而努力缩小地区差别、学校差距。目前，许多地方政府采取了实质性的作为，如叫停各种“奥数班”和竞赛活动，改革中考制度;一些城市尝试对重点高中实行“配额制”，即拿出一定比例分到普通学校招收免试推荐生;一些地方叫停高中“尖子班”、“重点班”，严禁按中考成绩把高一新生分为三六九等的举措，都是具有建设性的思路。

此外，需要加快改革高考招生录取制度。正如人们意识到的，被视为“最公平”的统一高考制度有欠公正的主要原因不是考试制度，而是录取制度。应改变目前偏重大城市的招生名额配置，克服各地区之间录取分数的极大差异，逐步过渡到大致按照考生数平均分配各地招生名额。重点大学、名牌大学招生名额的地区分布，也应当改变目前过于向城市倾斜的不公，逐渐实现均衡。招生制度改革的另一要义，是革除那些招致腐败的制度和政策（典型的如保送生和三好学生、优秀学生干部加分等政策），以保证招生环节的公正性。

加强教育公平研究建立教育公平评价指标指标

教育现代化不仅意味着教育的普及、教育规模数量的增长，也意味着教育公平的增进、教育品质的改善，等等。事实上，教育的现代性甚至可以说主要是由“软件”而非硬件体现的。我们对各省（自治区、直辖市）进行的测算显示，在经济水平大致相同的情况下，各地教育公平的状况却可能有很大差别。显然，是否有教育公平的关怀和追求，其教育表现是很不一样的。

因此，各地正在进行的教育现代化规划和评价指标研究，应在速度、規模、结构、数量等项目之外，将教育公平作为重要的维度;上一级政府在对地方的教育考核中，也应该增加教育均衡、教育机会均等的———即不是评价地方的重点学校、名牌学校，而是评价学区内的学校差距有多大，薄弱学校还有多少。这才是符合建设和谐社会的教育评价。

同时，建议建立政府的教育公平评价和监测制度，建立国家和地方的教育数据库，定期开展全国和地方性的教育调查。这种定量化的社会调查和民意调查，是教育决策、公共政策制定最重要的基础，是决策科学化和民主化的必要程序和科学依据。

为此，需要建立教育公平的评价体系和信息平台，建立相应的统计规范，开放有关的统计数据。目前常规的教育统计中，信息披露很不完备。应当根据需要，在常规统计中，增加反映教育公平、教育均衡发展的内容，如在各级各类学校学生数的统计中建立分城乡、性别、民族、家庭背景的统计项目。