突发公共事件预防应急机制的法经济学分析

刘小宁

摘要：突发公共事件频繁发生并带来了巨大灾难，要求我们重视预防、应急机制的建立。促进社会经济与公共安全的协调发展。我国应建立一套高效、可行的突发公共事件预防、应急机制，以最低的成本投入获取最大的收益，实现预防、应急机制效率的最大化。

关键词：公共突发事件；预防、应急机制；法经济学

1突发公共事件预防、应急机制的成本与收益分析

1.1突发公共事件预防、应急机制的成本分析

1.1.1建立、健全突发公共事件预防、应急机制的“法律制度系统”成本分析

“法律制度系统”是突发公共事件预防、应急措施采用的法律和制度上的保障，它包括法律法规体系、预案体系和安全规划体系。“法律制度体系”建立的成本由以下几个方面构成：

一是立法成本：法律法规体系是预防、应急措施采用的法律上的保障。SARS使我国快速制定了《突发公共卫生事件应急条例》，对突发公共卫生事件的预防和控制起到了规范和保障作用。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。不仅如此，各部门、各地方还针对特定情况，制定了实施细则，形成我国公共突发事件预防、应急机制的法律法规体系，为我国各级、各类公共突发事件的预防和应急提供了基本法律依据。二是应急预案建立的成本：应急预案是指用于指导应急救援行动的具体方案，包括突发事件的抢险、救灾、医疗急救、社会援助、信息传递等方案，是应急措施的重要组成部分。完备的应急预案，不仅包括针对不同的情况制定各种类型突发事件的有效应急预案，建立预案库，还包括应急预案的定期演练与修订。三是公共安全规划制定成本：突发公共事件的频繁发生以及带来的灾难，要求人们加强对公共安全的管理，将公共安全规划纳入国家和社会发展规划范围，制定国家和各地方公共安全规划，克服人类经济、社会活动的盲目性和主观随意性，减少自然灾害事件的发生，使人的经济、社会活动符合自然规律，促进人与自然的和谐发展，促进社会经济与公共安全的协调发展。

1.1.2建立、健全突发公共事件预防、应急机制“实体系统”的成本分析

“实体系统”是突发公共事件预防、应急机制的组织机构、物质和人员的保障系统，包括：组织指挥机构系统：组织指挥机构系统是由若干个中心组成的工作机构，负责突发公共事件的预测和评估，应急计划的制定，领导应急救援行动的开展，以及事故应急培训、演习等事务。包括安全管理组织网络、应急指挥场所和基本配置，灾情信息采取和分析、应急救援行动、应急指挥决策咨询等机构和人员。应急保障系统：突发事件发生时，工作复杂，不仅需要各类抢险、急救队伍立刻进入现场，包括信息、通信、指挥技术工程、交通、医疗、部队等抢险救灾人员，而且要保证各类救援物资及时供给，包括车辆、食品、药品等方面的投入。监测、预警系统：公共安全的监测网络包括通信网络、人员、机构网络等，有专家、职能部门对危险区域坚持常年监测。预警系统是在监测的基础上，对大量信息进行分析，对险情进行预测，一旦出现危害，通过警报系统预警，并尽可能将问题处理在萌芽状态。信息系统：建立科学的通讯系统，保证在任何情况下准确、及时传递信息，对预防、应急措施的采取、对社会公共安全和公共秩序的维护意义重大。一方面收集信息，为及时、科学的决策提供依据，同时，通畅的信息系统也是组织指挥系统决策得以及时执行的保证。另一方面，及时公开信息，使公众了解事实真相，知晓应对措施，配合、协助政府的工作。

1.2突发公共事件预防、应急机制建立的收益分析

1.2.1经济收益的分析

突发公共事件预防、应急机制的经济收益主要体现为预防、应急机制建立，对突发公共事件造成的直接和间接经济损失的避免或减少，对社会正常经济秩序的维护。如果没有高效可行的预防、应急机制，公共突发事件一旦发生，造成的直接和间接的经济损失将非常巨大。资料显示：我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，其中安全生产事故引发的损失共计2500亿元，社会治安事件引发的损失共计1500亿元，自然灾害造成的损失共计2000亿元，生物侵害导致的损失共计500亿元，约占GDP总量的6％，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。而且实际造成的负面效应靠这几个量化指标是无法表达的。突发公共事件预防、应急机制的建立与运行，可以在突发公共事件发生之时，迅速采取应急措施，防止事件损害的扩大与延伸，将损失降到最小程度。而有些突发公共事件，特别是人为的突发公共事件，如果预防措施得当，甚至可以避免事件和损失的发生。

1.2.2社会收益的分析

突发公共事件预防、应急机制作为公共产品，其社会收益体现为维护人民的生命健康权利、维护社会核心价值观和道德观、消除不安定因素产生的社会心理影响、维护国际声誉，树立我国良好的国际形象等方面。

消除或降低突发公共事件对人民生命健康的威胁，维护人民的生命健康权利，这是预防、应急机制所产生的最大的收益。突发公共事件一旦发生，首先直接面临威胁的是广大人民的生命健康权利。例如在1976年唐山大地震中，短短的30多秒中，24.2万人死亡，16万人受重伤。我国地震灾害较为严重，20世纪发生的破坏性地震夺去了60万人的生命，近10年在台风、暴雨、洪水等灾害中丧身的人数每年都有上万人。在谋求经济和社会发展的全部过程中，人的生命始终是最宝贵的。维护人民的生命健康权利是我国预防、应急机制建立的首要目的。突发公共事件一旦发生，预防、应急机制的启动与运行，可迅速整合社会资源，及时、有序的转移受灾地区的人，或采取其他必要措施，保障人民生命安全。

维护社会核心价值观和道德观。重大突发公共事件的发生，还会破坏社会核心的价值观和道德观，而且，从某种程度而言，一些重大的突发公共事件的发生，正是由于社会核心的价值观和道德观的破坏所引起。我国突发公共事件预防、应急机制的建立，正是为了维护我国社会主义国家的“以人为本”、“人类社会的发展与自然生态环境协调发展”的核心价值观和道德观。

消除其他不安定因素对社会的影响。突发事件发生，如果缺乏应急机制，没有通畅的信息渠道，没有对公共秩序维护的措施，就会导致谣言四起，产生社会心理的恐慌，社会秩序混乱，甚至一些不法之徒还会乘机实施违法犯罪活动。

树立我国良好的国际形象，维护国际声誉。突发公共事件的发生，是对一个国家政府在事件中的应变能力的考验，也是对政府的施政理念和管理体制的挑战。建立突发公共事件预防、应急机制，提高政府在突发公共事件中危机的应对和化解能力，以一个诚实、高效和负责任的政府形象，引导公众应对危机，不仅可以促进社会实现更加的团结与和谐，还可树立我国良好的国际形象，维护国际声誉。2008年5月12日汶川地震发生后，我国政府以人为本，采

取快速、高效的救灾措施，赢得了世界的赞誉。

2降低成本，增加收益，提高突发公共事件预防、应急机制效率的分析

2.1优化立法和制度建设资源，降低立法和制度建设成本

法律制度系统的建立，必然要投入较大的成本。通过优化立法和制度建设资源，可以降低立法和制度建设成本。其途径主要有：一是建立合理的法律与制度体系。形成以保障公共安全基本法律为核心、以行政法规、规章和地方性法规、规章相配套的法律体系，形成合理的预案库和安全规划体系。避免重复的立法与制度建设。二是提高立法和制度建设技术，避免法律、法规和预案的频繁的修改。三是结合我国实际，借鉴发达国家较为成熟的立法与制度建设经验。

2.2资源整合，优化机制。降低“实体系统”建设的成本

突发公共事件的预防、应急、救援是一项涉及面广、专业性很强的工作，单靠某一部门很难完成。目前我国指挥系统中，防灾、治安、防卫等设置相互独立，缺乏整体协同作战的能力，不能充分利用国家安全方面所有的人力、物力、财力和设备等资源；各部门在安全责任、权力方面既有交叉又有不确定，制约了安全力量整体效能的发挥；而且各地政府的横向监管机制之间缺乏良好的沟通，如在应对SARS过程中监察部门、消防部门、医院和快速反应部队在突发事件发生之前，几乎没有机会进行沟通和磨合，以至问题出现时手忙脚乱，根本不能进行较好的配合，使得解决问题的成本大增，而结果却很难达到预期。因此，建立我国突发公共事件预防、应急机制，必须按照条块结合、资源整合和降低行政成本的要求，充分利用现有资源，避免重复建设，把各方面的力量组织起来，形成统一的组织、指挥机构，实现专门机构与现有资源整合利用结合。

2.3以预防为主、预防和应急机制相结合。最大限度减轻灾害损失

建立以预防为主、预防和应急机制相结合的机制，可以以相对较小的预防、应急成本的投入，最大限度地避免或减轻灾难的巨大损失，实现收益的最大化。预防机制的建立不仅要求我们重视预防机构、设施的建立，更要求我们的政府和公民强化突发公共事件防范意识，做好积极的社会应急心理准备。借鉴美国、日本以及我国台湾地区的做法，加强对公众的安全教育，将危机教育纳入我国的教育内容体系，在学校教育内容中增加危机教育教学内容，在媒体中普及基本的识灾、防灾和自我保护的知识，提高公民的危机意识及应对突发公共事件的能力，协助和配合政府的防灾、救灾工作。

2.4以人为本，实现收益的最大化

现代社会安全观强调“以人为本”，“生命的价值高于一切”，无法用经济或其他东西来衡量。胡锦涛等中央领导人多次强调；中国政府始终把广大人民群众的身体健康和生命安全放在第一位。我国的突发公共事件预防、应急机制也应以人为本，把广大人民群众的生命安全和身体健康作为工作的出发点和落脚点。提高科学指挥能力和水平，加强应急救援人员的安全防护，最大限度的减少救援人员的伤亡，减少医务人员的被感染率，减少抢险救灾人员的危险发生率，实现收益的最大化。

2.5加强科技研究，为突发公共事件预防、应急提供有力的支撑

公共安全方面科学技术研究包括风险的评估、灾害事故发生的机理研究、针对可能导致事故的关键环节的控制技术、生命安全保障方面的措施和技术、灾害中的人群的心理和行为特征的分析研究等。公共安全方面科学技术研究的成果可以在多方面为突发公共事件预防、应急措施的采取和决策提供支撑：一是研究自然规律，特别是自然灾害的发生机理、规律，为公共突发事件预防、应急措施的采取提供依据和有力的支撑。二是通过研究，提高预防、应急方法手段的高科技水平，提高效率。2003年我国在抗SARS的战斗中，重视医学、生物技术的应用，为控制SARS病毒的流行提供了科学的依据，起到了关键性的作用。

2.6加强国际合作和信息沟通

我国安全科学技术还比较落后，公共突发事件预防、应急管理还属于起步阶段，需要借鉴西方发达国家比较成熟的管理经验和技术，注重国家、政府之间，专家学者和科研人员之间的信息沟通、技术交流与合作。而且，随着全球经济一体化进程不断加快，公共突发事件呈现出全球化趋势。许多公共突发事件不分国界、扩散范围广和难以控制，如全球性恐怖主义、跨国犯罪集团、流行病等引起的突发事件，都具有这些特点。这就要求我们在反恐、公共卫生和生态环境等方面加强国际合作，在联合国框架内，建立全球性危机管理、预警、应对系统，及时沟通信息，运用国际上的优秀专家、世界上的先进的科学技术手段、共同防治危机。