逐步实现人民币自由兑换的法律思考

2008-04-21 03:23:52 云南大学学报法学版 2008年1期

曾文革 陈 璐

摘要:人民币自由兑换是我国外汇体制改革的最终目标。1996年12月1日中国政府接受国际货币基金协定第八条款,实现了人民币在经常项目下可兑换。入世后,随着国际贸易的频繁往来、国际资金流动的迅速增加,进一步开放资本项目、逐步实现人民币自由兑换成为我国外汇体制改革的必然趋势。着眼我国外汇体制改革的进程,探讨逐步实现人民币自由兑换的现实意义和条件,对人民币实现自由兑换做出路径选择以及提出相应的法律对策,具有重要的研究价值。

关键词:外汇体制;自由兑换;法律对策

中图分类号:DF433文献标识码:A

一、我国外汇体制改革进程与人民币自由兑换

1.1994年之前:外汇体制改革的历史背景

新中国诞生之初,人民币是一种完全不可兑换的货币,实行以计划、行政方式管理为主的外汇管理制度。这种外汇管理体制与当时的计划管理体制和国家垄断的外贸管理体制相适应,把有限的外汇资源用于经济建设急需的重点项目,对保证外汇收支的平衡和外汇的稳定起到过积极的作用。改革开放后,中国对外开放的规模日渐扩大。无论是国内还是国际,从国际贸易和对华投资的角度,都要求中国放宽外汇管制,人民币逐步自由兑换问题被提上了日程。

2.1994年至1996年:逐步实现经常项目可兑换

1994年我国的外汇体制改革拉开帷幕,中国人民银行发布了《关于进一步管理外汇体制的公告》,从1994年1月1日起,我国外汇体制进行了深入改革。从1994年1月1日起实现汇率并轨,实行以市场供求为基础的,单一的、有管理的浮动汇率制度;实行银行结售汇制度,取消外汇留成和上缴:建立全国统一、规范的银行间外汇市场,取消外汇调剂市场,实现了人民币经常项目有条件可兑换。随后,《中华人民共和国外汇管理条例》、《境内居民因私兑换外汇办法》、《结汇、售汇、及付汇管理规定》等一系列法律文件相继颁布,扫除了实现人民币经常项目自由兑换的诸多障碍。1996年12月1日,中国政府接受国际货币基金协定第八条款,实现了人民币经常项目可兑换。

3.1996年至今:资本项目下的外汇管理逐渐放宽

经受了亚洲金融危机的严峻考验之后,随着世界经济全球化、金融全球化的发展和我国对外开放力度的加大,我国加快推进了人民币资本项目可兑换的进程。1999年初逐步放松了资本项目管理,如对境外带料加工装配项目、援外项目、实物出资的境外投资免交汇回利润保证金,允许购汇投资等。2001年12月11日,我国正式加入WTO。自此,我国积极采取了一系列措施并发布相关法规,加速了资本项目的开放步伐。其中主要包括:《金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置的暂行规定》、《关于上市公司涉及外商投资有关问题的若干意见》、《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、《外债管理暂行办法》、《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《关于外资参股基金管理公司有关外汇管理问题的通知》以及《合格境外机构投资者境内证券投资管理办法》等。

二、逐步实现人民币自由兑换的现实意义和可行性分析

(一)人民币自由兑换的现实意义

在当今世界,金融全球化、自由化已是大势所趋。我国是发展中大国,在未来的国际经济格局中处于什么样的地位,在很大程度上取决于人民币在国际货币体系中的地位。因此,创造条件、深化改革,实现人民币自由兑换,是我国金融体制改革不可逾越的阶段,也是一种必然选择。实现人民币自由兑换具有重要的现实意义,具体表现在以下方面:

第一,有助于我国进一步引进外资,逐步达到社会主义市场经济总体目标。第二,有助于调整产业结构,促进国内企业提高效益,增强其国际竞争能力。人民币实现自由兑换等于为国际市场与国内市场提供了连接点,使市场机制功能更为完善,有利于优化国内产业结构,使资源得到更加合理地利用。第三,有助于便利本国居民在国际范围内进行资产组合与管理,分享经济增长的利益,提升国民福利。第四,有助于推动国际投资和贸易发展,扩大我国在国际贸易当中的比较利益,推动我国进一步融入世界经济,深化对外开放。第五,有助于维持国际收支平衡,实现政治稳定和经济持续发展。第六,有助于增强我国政府对金融监管的能力,加强金融监管合作,维护世界金融体系稳定。

(二)实现货币自由兑换的条件

从货币自由兑换的国际经验来看,要推进货币自由化而又不引发金融动荡,尤其是资本项目自由化方面,就必须为其创造前提条件。亚洲金融危机之后,国际国内广泛关注危机后对货币金融体系自由化的审视和反思,其中关于货币自由兑换的先决条件应包括以下方面:

第一,健全的宏观经济政策体系,特别是货币和财政政策应当与汇率政策相协调。第二,强有力的国内金融体系。改进监管和审慎性标准,确保银行达到资本要求,做好呆帐准备,限制关系贷款,公开金融信息,破产机构迅速得到处置是巩固金融体系,是公认的首要必须完成的事项。第三,开放资本账户必须循序渐进,充分考虑国家的宏观经济和外部情势、市场和制度的发展状况以及其对现有管理体制的影响。第四,适时公开准确和全面的信息,包括详细的央行外汇储备信息和运作情况。这样,投资者才能做出准确的决定,市场才不至于总是群体恐慌行为,才会促使决策者尽早发现政策的不足和缺陷。

(三)逐步实现人民币自由兑换的现实途径

作为金融自由化的重要组成部分,货币自由兑换具有利弊并存的二重性:一方面通过提升金融发展的深度和广度,可以促进经济发展;另一方面又可能加剧金融脆弱性,导致经济危机。因此,人民币要实现自由兑换,不是一蹴而就的,这将是一个长期的、循序渐进的过程。就资本账户的开放顺序来看,基本原则是,管制放松应始于以实际经济活动为背景的资本交易,然后逐渐过渡到价格易变的金融性资本交易。随着银行、保险、证券等服务行业的对外开放,我国应当适时推进资本账户开放,为人民币实现自由兑换做好充分准备。

结合我国现在的具体情况,我国已经基本满足货币自由兑换的先决条件,但从长远来看仍然存在不足。要实现人民币自由兑换,发挥其积极作用并避免金融不稳定,我国应从以下方面人手,为逐步实现人民币自由兑换、完成外汇体制改革铺平道路。

(1)积极推进利率市场化改革

推进利率市场化改革是我国金融改革中最紧迫的任务,也是推进下一步资本项目下自由兑换最紧迫的任务。我国利率市场化已经取得了实质性的进展,货币市场利率已经实现了市场化,法定存贷款利率市场化取得新的突破。今后中国利率市场最大的任务就是银行人民币存贷款利率,特别是居民存款利率的市场化。

(2)完善人民币汇率形成机制

1994年1月1日,人民币汇率制度进行了重大改革,实行了以市场供求为基础的、单一的、有管理的

浮动汇率制度。我国加入WTO后,更多地发挥汇率的杠杆作用不可避免。因为当贸易管制大幅度放松、外汇管制逐步放松并且在事实上已经变得十分低效率且成本巨大的时候,汇率的主导性调节地位理应被逐步确认。145因此,人民币汇率应当以其经常性的适应变化和调整来更为准确地反映国际收支的发展变化,避免过度和持久的高估或低估,以便有效地对国际收支失衡产生条件作用。

(3)健全金融体系和金融监管体系

自金融体制改革以来,我国已建立了完整的金融体系,包括作为中央银行的中国人民银行、国有商业银行、政策性银行、全国性股份制银行、城市商业银行、农村信用社、证券公司、保险公司、其他金融机构以及外资和合资金融机构。在监管方面,我国实行了金融分业监管。加入WTO后,金融业加快了改革步伐,特别是加大了对国有商业银行改革的力度,同时加速了中国金融业的对外开放。但是,从目前来看,我國金融市场仍然不完善,金融体制仍然非常脆弱,金融监管的有效性有待进一步提高,需要进一步深化改革。

金融脆弱性是制约我国进一步推动利率制度和汇率制度改革的主要障碍,同时也是进一步推进人民币自由兑换的主要障碍。我国金融体系的脆弱性主要表现在:资本充足率过低,资本金严重不足;资本收益率低,经营成本高,效益差;商业银行的不良资本比例居高不下;金融市场不完善,主要存在交易功能较强而资源配置功能较弱,金融市场简单,各类金融市场之间缺乏内在关联,市场交易品种单一、投资者投资工具较少,上市公司治理结构不佳,投资者缺乏合理的投资理念,内幕交易、券商操纵层出不穷等问题亟待解决。在金融监管方面,金融监管不完善主要表现在:监管缺位,监管重叠和监管真空;监管错位,监管部门以管制代替市场机制,以主管代替监管;监管的激励不到位;面临金融创新的挑战,使原有的金融监管制度滞后甚至失灵。对金融体系和监管体制存在的上述问题必须加以解决。

(4)完善宏观调控体系

随着资本的跨境的自由流动,对本国的金融市场和金融资产价格产生重要的影响,金融市场的稳定性受到威胁。金融市场的不稳定必定带来实体经济的波动,影响经济的稳定发展。资本项目下的自由兑换后,意味着经济、金融管理当局不可能再用直接的行政手段进行调控,而必须用间接的经济手段进行调控。因此,宏观经济调控手段的有效性非常重要。宏观经济调控的基础是财政政策和货币政策,所以,完善宏观经济调控体系,保障财政政策和货币政策的有效性也是我国面临的重要任务。

三、逐步实现人民币自由兑换的法律对策

(一)完善财政货币政策和外贸政策,为相关立法奠定政策基础

人民币自由兑换过程是我国宏观经济运行机制、政策体系由封闭到开放,直至纳入世界经济大系统运行的演变过程。要加强各项政策协调并通过市场途径来确保内部平衡与外部平衡的实现。从长远看,问题的关键在于构筑经济稳定的体制、政策与市场基础,以逐步树立人民币的国际信誉和地位,防范货币替代的发生和蔓延。

1.财政货币政策。国际资本的大量流入以及外汇储备的大量增加,会造成外汇市场汇率的扭曲,扩大基础货币的供应量,带来通货膨胀的压力。这时,可以灵活地运用货币政策,通过各种货币政策工具的运用来阻止这种货币供应的增长,以消除资本流入后在货币供求关系上所带来的消极影响。从目前看,我国可采用的财政货币政策工具主要有发行国库券、调整税收、调整财政支出、收回或增加商业银行再贷款、进行公开市场业务、调整存款准备金率、再贴现率等,这些都可以遏制人民币资本项目自由兑换后对经济可能造成的破坏影响,维护本国经济金融的稳定。其中,公开市场业务以其自身的优点成为我国宏观调控方式有效的间接性工具,在货币政策实施中发挥了越来越重要的作用。鉴于人民币自由兑换的需要,进一步建立和完善我国有关中央银行开展公开市场业务的法律法规,借鉴和参考发达国家有关公开市场业务的成功经验和操作惯例及相关法律法规,规范我国公开市场业务的运行机制和操作机制,明确调控主体和客体双方的权利、责任和义务,为实现人民币自由兑换铺平道路。

2.外贸政策。根据蒙代尔一弗莱明模型分析方法,在开放经济中,资本自由流动、汇率稳定与独立的货币政策三者不可兼得。当资本项目放开后,对于一个大国而言,在货币政策的有效性也非常重要的情况下,汇率不可能保持稳定,所以要使人民币成为可自由兑换货币,我国的汇率制度也要做相应的调整,这些调整对长期依赖汇率制度的对外贸易会带来一定程度的影响。因此,我国对外贸政策必须做出一定的调整,使其服务于改善我国经济结构。我国应调整利用外资重点,转向经济结构的调整、产品和产业的升级。注重利用外资于中西部地区,改善地区不平衡问题;利用外资于第一、第三产业,改善产业不平衡问题;注意出口导向型与内部消化型企业的平衡发展,改善内外经济不平衡问题。同时,在第一产业中大力发展生态农业,在第二产业中发展环境友好型企业,提高资源的综合利用率,减少环境污染,大力发展第三产业,进行产业升级,逐步减少服务贸易逆差。鼓励、支持国内的优势企业制定知识产权战略,促进具有自主知识产权的产品出口。鼓励国内具有国际竞争力的企业进行海外投资,以提高企业国际竞争力和影响力。

(二)明确外汇管理目的,健全外汇管理体系

现行外汇管理制度与实现人民币完全可兑换的目标相比存在差距,我国外汇管理法规在以下方面需要进一步改进和完善:

1.明确立法目的。现阶段外汇管理法规的立法目的应当是在巩固和确立已有的外汇管理工作成果基础上,结合我国的经济金融形势和国际贸易及外汇市场规律,在法规中确立公平、效率和公正的价值理念,稳定外汇经济秩序,维护金融安全,保持经常项目下人民币可自由兑换的持续性,保障人民币在国际货币市场的稳定性,逐步扩大开放程度,推动我国的经济发展,为实现人民币自由兑换创造完备的制度条件。

2.完善《外汇管理条例》及其相关法规。修订《外汇管理条例》,进一步调整和明确外汇管理基本原则和主要政策,以适应我国人世后经济快速发展和外对贸易高速增长的需要。废止《金融机构代客户办理即期和远期外汇买卖管理规定》、《境外投资外汇管理办法》和《外债统计监测暂行规定》等部分行政法规,这部分法规颁布年代久远,对其进行清理可以为下一步制定部门规章奠定法律依据。修订现行法规其中互相冲突或者不衔接之处,废止立法内容已完全被新法律法规取代或覆盖的文件。

3.进一步完善汇率形成机制,稳步提高人民币汇率弹性。从1994年以来,我国实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。从我国目前国际收支平衡情况看,未来的汇率改革主要是要完善人民币汇率形成机制,而不是简单地调整人民币汇率

水平。我们面临的问题是何种汇率更适合推进人民币可自由兑换这一需要。目前,从综合货币政策、国内供需状况以及国际市场汇率等因素看,我国正稳步提高汇率弹性,央行正在逐步减少外汇交易干预,放手市场自行反映汇率弹性。在此基础之上,应该按照主动性、可控性和渐进性原则,继续深化人民币汇率形成机制改革,进一步完善汇率形成机制,主要由市场供求决定汇率浮动水平,并逐步扩大汇率浮动弹性,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

4.完善外匯监管体制。应尽快改革外汇管理体制,更新监管观念,外管局应当改变管理方式,将各类具体审查的业务下放到受理外汇业务的银行;简化外汇管理审查手续,实行事后监管;加强对新兴贸易、投资业务的认识,创新监管手段,继续推行合格境外机构投资者制度(QFII)和合格境内机构投资者制度(QDII),逐步放松资本项目的外汇管制;加强外汇管理局同银监会、海关等机构的监管合作,建立信息交换系统,及时传递外汇资金动向的信息,防范外汇风险。

(三)完善金融法律体制,维护金融安全

1.建立金融监管协调机制。金融监管协调机制是指在中央银行、各监管机构之间建立的支持、配合和沟通协调机制。在考虑我国金融市场现实情况的基础上,建立一个高效的金融监管协调机制,沟通协调金融监管工作。在当前应当着重做好以下工作:第一,健全和完善金融监管法律法规体系,从法律上明确中央银行和各具体监管部门的职能;第二,建立和完善银监会、保监会和证监会之间有效的监管协调机制,完善监管协调的具体法律程序;第三,充实监管协调的具体内容,增进各监管机构之间的信息沟通与合作,消除监管冲突;第四,完善对混业经营机构特别是金融控股公司的监管制度,解决监管主体的缺位问题。

2.建立健全信息披露制度。审慎监管和稳定的资本流动的基础是信息对称。信息披露不能实现透明度,则投资决策、金融机构资产质量的监管、外汇风险暴露管理、内部治理和控制的防范、关联交易的严格监督无从谈起。我国目前的信息披露制度是由《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则第一号(招股说明书的内容与格式)》、《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则第七号(上市公告书的内容与格式)(试行)》等规定组成,对于中国股票市场的规范化发展起到了极为重要的作用。但是,和成熟的资本市场相比,我国的信息披露制度还存在信息披露的非主动性、滞后性、不连续性、随意性和虚假性等很多问题。建立健全我国信息披露制度可以从以下方面进行:第一,借鉴国际会计准则,充分发挥中介机构的监督作用,修订我国具体会计准则条款,如对关联交易及会计计价给予严格界定;第二,借鉴国际规则,对核心业务的信息披露、全面业绩报告、分部报告等具体信息披露手段进行完善;第三,加强相关法律法规的可操作性,明确虚假信息披露者的法律责任,强化问责机制,切实保护投资者合法利益;第四,完善信息披露的程序使披露规范化,明确规定信息披露的原则、质量标准与范围、时间、渠道和义务人等。

3.建立金融风险预警制度。对待金融风险和金融危机,防范比化解更为重要。建立相应的金融监测预警系统,及时发现、识别风险,可以为金融机构、金融市场及监管部门采取应对措施提供依据,是有效监测金融安全的重要措施之一。国外在风险预警系统的实践方面取得了比较丰富的经验,形成了一些有影响力的评级、测定方法,比如国际货币基金组织的“金融部门评估计划”和美国的cAMEL评级体系等。我国的金融风险预警制度应当包括灵敏的指标体系、合理的组织结构和高效的工作程序,通过立法明确其法律地位,建立起科学、有效的金融风险预警指标体系,系统性金融风险预测分析制度以及系统性金融风险预警通报机制。

责任编辑罗刚