云南省生态环境保护的现状及法律制度分析

2008-04-21 03:23:52 云南大学学报法学版 2008年1期

谢秋凌

摘要:云南省的生态环境保护现状不容乐观,造成这一困境的原因是多方面的,地方立法的不足也是原因之一。我省现有生态环境保护立法的缺陷主要表现在价值理念、立法体系、环境政策和执行机制几个方面。

关键词:生态环境;地方立法;法律制度

中图分类号:DF468文献标识码:A

生态环境是指由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的整体,主要或完全由自然因素形成,并间接地、潜在地、长远地对人类的生存和发展产生影响。生态环境的破坏,最终会导致人类生活环境的恶化。因而,保护生态环境也就是保护人类生存的基础和条件。为了维持生态平衡、改善自然环境,我省作出了很大努力,但目前我省的生态环境状况仍不容乐观,造成我省生态环境破坏的主要原因有自然原因、经济原因、人文社会原因和法律制度的原因等。本文主要对云南省现有的生态环境保护法律制度进行分析,以期能为云南省生态环境保护法律制度的完善抛砖引玉。

一、云南省生态环境保护的现状

环境问题自古就有,是随着社会生产力的发展而产生、发展的。因环境问题产生的原因不同,可将环境问题分为第一环境问题和第二环境问题。第一环境问题是因自然界自身变化而造成的环境污染和环境破坏,如火山爆发、地震、洪水等,人们通常将其称为自然灾害。这类环境问题是人类无法控制的,其危害后果也难以为人们所估量,人类主要是通过采取预防措施,减少或避免危害后果的发生。第二环境问题是因人类的生产和生活活动违背自然规律,不恰当地开发利用环境所造成的环境污染和环境破坏。这类环境问题主要是由于人类活动引起的,因而可以通过对人类活动的调整而减少或避免其发生,同时还可以采取有效手段加以治理。由于人类活动的量大面广,对环境的影响无时不在,无处不在,因而这类环境问题发生的数量更多、影响范围更大。正如著名生态学家E·P·Odum在《生态学原理》一书中指出:“为了满足自己的直接需要,人类比任何其他生物更多地企图改变物理环境;但是在改变环境的过程中,人类对自己生存所必需的生物成员的破坏性,甚至毁灭性影响也越来越增加。”目前,我省生态环境保护所面临的困境主要有以下几个方面:

(一)森林、草地生态功能衰退、水土流失严重

据《2006云南省环境状况公报》统计,我省现有林地面积1,501.5万公顷,森林覆盖率为49.91%(含灌木林)。但我省森林面积增加主要是人工林和中幼林面积的增加,作为保护生态环境最为重要的天然林及生态效益较为明显的成熟林仍在不断减少,森林资源总体质量仍呈下降趋势,森林的生态功能严重退化。全省天然草原面积2.29亿亩(可利用面积1.78亿亩),建植人工草地777万亩,退耕还草425万亩,目前我省局部地区草原生态环境有所改善,但就整体来讲,草原石漠化、退化现象日趋严重,草原生态恶化的现状和趋势还没有得到有效遏制。由于林草植被遭受破坏,云南省已成为全国水土流失最严重的省份之一,水土流失面积达14.13万kin2,占全省国土面积的36.9%。全省年土壤侵蚀总量5.1亿吨,平均侵蚀亩数1340吨/平方公里/年,年均侵蚀深1毫米。

(二)生物多样性面临危机

生物多样性是生物及其环境形成的生物复合体以及与此相关的各种生态过程的总和。它包括数以万计的动物、植物、微生物以及它们所拥有的基因,它们与生活环境形成的复杂的生态系统。云南由于特殊的地理位置和得天独厚的气候条件,成为我国生物多样性最丰富的省份。但由于人口的增加、资源的滥用和环境的急剧变化,我省的生物多样性面临着它们自身演化和人为干扰的双重压力,正迅速下降或灭绝。据统计,云南的399种鱼类中,大概有1/3的种类日趋减少或濒临绝迹;约有88种脊椎动物濒危,占全省脊椎动物总数的10.8%,高于国家7.7%的比例;生存受到威胁的高等植物至少有500种。

(三)高原湖泊污染严重

云南为我国内陆多山省份,高原湖泊因其具有调节水量、提供工农业及生活用水、养殖水产品、调节气候、蓄力发电、美化环境等优点而成为我省极为宝贵的自然资源,在我省的社会经济发展中发挥了重要的支撑作用。由于近年来湖区工农业生产的迅速发展,人口的高速增长,加上长期以来对湖泊资源的不合理开发利用,引起湖泊水位下降、湖面减小、水体污染严重、生物资源锐减等一系列生态环境问题。据《2006云南省环境状况公报》显示,滇池、星云湖、杞麓湖、异龙湖水质为劣V类,洱海为III类,程海、杨宗海为II类,抚仙湖和泸沽湖为I类。伴随着水体的日益污染,湖泊富营养化进程加快。除滇池为重度富营养,抚仙湖为贫营养外,其他的七大湖泊均为中度营养。富营养化在一定程度上破坏了湖泊系统中各因子的原生作用,改变了系统的机构功能,湖泊的生态调节机制丧失。

(四)矿业污染日趋严重

云南省矿产资源十分丰富,名列全国前矛,现探明有110多个品种。但在矿产资源开发过程中存在严重的资源浪费和环境污染问题。一方面是在生产加工过程中,矿物资源消耗过大,综合开发、综合利用水平低,矿产资源的总利用率低。云南省矿藏又多共生矿,而在开采中,大多又是单一开采,由于开采利用率低,因而未被利用的那部分以及其它伴生矿均被作为“废物”排入环境。另一方面,掠夺式的开采方式造成矿产资源极度浪费并使生态环境受到严重破坏,特别是近年来乡镇、村办小矿及个体矿设备陈旧,工艺落后,更是乱采滥挖,“采富弃贫”,破坏资源、污染环境的情况更为突出。云南省矿山固体废弃物历年累计产生量35,564.8万吨,其中废石16,515.5万吨,尾矿19,049.3万吨。固体废弃物既占用了大量土地,又污染环境。

(五)工业污染物排放量增长加快

随着我省工业发展的加快,工业污染物的排放量也显著增长。据《2006云南省环境状况公报》显示,全省工业废气排放总量6,646.08亿标立方米,废气污染物排放量为:二氧化硫55.1万吨(其中,工业二氧化硫45.62万吨,占排放总量的82.9%);烟尘21.73万吨(其中,工业烟尘15.95万吨,占排放总量的73.4%);工业粉尘14.78万吨。与上年相比,工业废气排放量增长22.1%;二氧化硫增长5.56%。全省工业固体废物产生量5,972.37万吨,比上年增长了28.1%,其中:危险废物产生量57.31万吨,比上年增长了88.5%。工业固体废物排放量99.56万吨,比上年增长了40.9%,其中:危险废物排放量0.45吨,比上年增长了80%。工业污染物排放量的增加会破坏生态环境、影响生态平衡。

二、云南省生态环境保护立法的简况

生态环境保护是一个地域性很强的问题,由于中国地域辽阔,各地自然条件和生态环境存在巨大差

距,因而各地应在坚持全国法制统一的前提下,根据本地具体生态环境情况,有针对性地对本地突出的生态环境问题规定具体的防范和治理措施,从而有效保障生态环境与经济建设走可持续发展的道路。根据宪法和地方组织法赋予的地方立法权以及全国人大常委会的授权,云南省制定了大量地方性生态环境与自然资源保护法规。

根据我国地方立法的理论和实践,地方立法可以分为三种形式:执行性立法、特色性立法和试验性立法。环境问题因受社会条件和自然条件的影响很大,因而具有很强的地方差异性,宪法中有关环境保护的规定,以及环境保护法律和法规作为全国性的立法,是从全国整体环境状况出发,对在生态环境保护和资源利用过程中的关系进行调整,不可能反映各地生态环境问题的所有特点,而只能就全国范围内具有共性的问题作一些较原则的规定。为了使这些规定得以执行,必须通过地方立法制定实施细则,这些立法就是执行性立法。《云南省环境保护条例》、《云南省地质环境保护条例》、《云南省矿产资源管理条例》、《云南省城市市容和环境卫生管理实施办法》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省森林条例》、《云南省清洁生产促进条例》等均属于执行性地方立法。特色性立法是指在国家环境法律、法规未作规定的情况下,根据宪法和法律的基本原则和价值取向,针对本行政区域较独特的环境问题,制定地方性环境法规的立法活动。我国幅员辽阔、地形复杂、气候多样,各地区生态环境的差异性十分明显,为了弥补国家立法在某些方面的不足,及时解决地方生态环境问题而制定具有地方特色的创新性立法非常重要。针对我省九大高原湖泊的污染问题,我省采用了“一湖一法”的特色性立法,分别制定了《云南省抚仙湖管理条例》、《云南省杞麓湖管理条例》、《云南省星云湖管理条例》、《云南省阳宗海保护条例》、《云南省滇池保护条例》、《洱海保护条例》等地方性法规。试验性立法是国家正在酝酿立法,但要一个调查、研究、论证过程,本地区迫切需要,并且条件已成熟到可以进行立法试验,则该地区可以先行立法。对于全国来说,法律尚不具备对于一些环境资源保护中的社会关系进行调整的客观条件,但从某一地区生态环境保护的工作实践看,已积累有成功经验和行之有效的政策措施,地方立法机关可以抓住时机,以地方性法规的形式固定下来,使之具有法律效力,经过一段时间的实践完善后,可为全国立法提供经验、创造条件。目前云南省尚未进行试验性立法,但一直积极参与全国性立法的前期准备、调研工作,例如:对全国人大环资委拟订的《中华人民共和国自然保护地法(草案)》,云南省人大常委会召开多次座谈会,根据我省自然保护区立项、建设和管理经验,提出了书面意见;在全国人大环资委组织起草《循环经济法》工作中,云南省人大常委会主动进行调研,结合我省实际提出建议,参加了全国人大环资委举办的各次立法研讨座谈会。

三、云南省生态环境保护法律制度的缺陷

云南省现有的生态环境保护法律制度对于保证国家环境法律的实施,加强地方环境执法,改善云南生态环境状况和提高自然资源的使用效率,发挥了重要作用,但由于种种原因,也存在不尽如人意的地方,生态环境保护对地方立法的需要与现状仍差距甚远。具体表现在以下一些方面:

(一)生态环境保护法规体现了对“人类中心主义”的固守

人类中心主义把人看成凌驾于自然之上的主宰者,认为人类可以无限制地改造和开发大自然,否定人类对自然规律的尊重义务。“人类中心、主义的思想自形成以来,使人从神学的桎梏中解放出来,还人以本来的尊严和价值,促进了人类的理性、科学技术的发展。但人类中心主义使人类的头脑越来越膨胀,造成环境和生态的危机,使人与环境的关系日益恶化”。在传统的人类中心主义环境伦理观的影响下,环境立法的目的是以人类为中心的,在立法上反映出“经济优先”、“人类优先”的思想。《云南省环境保护条例》第一条规定:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,合理利用和保护各种自然资源,保障人体健康,促进我省环境保护与国民经济协调发展,根据《中华人民共和国环境保护法》,结合云南省实际,制定本条例。”从上述规定不难看出,我省在生态环境保护立法目的上采用的是“二元论”,即环境法不仅应该保护环境,维护人体健康,还应促进经济的发展。二元论是人类对经济发展的矛盾心态在环境法中的表现。经济发展一方面带来了物质财富的极大增长,另一方面又引发了生态环境危机。限制经济增长不得人心也很难:执行,最明智的做法莫过于将经济发展与环境保护结合起来,这种鱼与熊掌兼得的愿望反映在了环境立法目的上。但执法的实际效果却令人沮丧,一旦环境利益和经济利益发生矛盾,被牺牲的往往是环境利益,这种选择无疑是符合我省、乃至我国环境立法目的的。这样的立法目的固守的是“人类中心主义”的价值理念。从内容上看,它仅仅体现了环境与经济的关系,而没有体现环境与资源、环境与人口以及环境与社会的关系,法律调整的范围狭窄,不全面。从时间跨度看,它仅仅以当代人的利益为目标,没有考虑后代人的利益。在这种价值理念指导下的立法目的以及具体制度都折射出工具价值的狭隘和短视,在一定程度上就成了人类破坏环境和掠夺资源的帮凶。

(二)生态环境保护法规体系不够健全

近年来,云南省制定了一系列的生态环境保护法规,但这些法规各自的侧重点不同,尚未形成健全的生态环境保护法规体系,存在头痛医头、脚痛医脚的倾向。云南号称“资源王国”,是闻名全国的资源大省,各类资源的配套程度非常高,总的资源丰富度高于全国平均水平,各种资源的开发利用给云南省的经济建设和发展带来了巨大的推动作用。云南经济建设对环境资源的高依存度,直接导致了地方立法对资源保护和利用的重视,《云南省矿产资源管理条例》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省森林条例》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省地热水资源管理条例》等显属此类。另外,由于旅游产业已经成为我省十分重要的支柱产业,在拉动全省经济增长,带动群众脱贫致富,扩大对内对外开放等方面发挥了重要作用。为了保护云南省得天独厚的旅游资源,我省相继制定了《云南省风景名胜区管理条例》、《云南省自然保护区管理条例》、《云南省抚仙湖管理条例》等特殊区域环境保护法规。从现有的生态环境保护法规来看,我省尚未制定水污染、大气污染、固体废物污染等污染防治法的实施细则,立法存在重自然资源保护轻环境污染防治的倾向,没有考虑到自然环境的有机整体性和各自然要素的相互依存关系,并未把两者作为有机整体来看。这样的立法现状,是不符合客观事物本身要求的,不利于按照自然客觀规律和经济规律来对环境资源进行统一的综合管理,全面统筹规划环境资源的开发、利用和保护;不利于科学的环境资源管理体系和制度的建立,无法避免法律上

和管理上的重叠、冲突和不协调,从而难以实现环境资源的全面保护和合理利用开发。

(三)生态环境保护主要采用强制性直接管制手段

从国外的生态环境保护实践来看,发达国家大多走了一条“先污染、后治理”的路子,自20世纪初到20世纪中叶,先后发生了震惊世界的八大公害事件,引起了全球第一次环境保护高潮,许多国家,尤其是工业化国家开始介入生态环境事务,对于污染和破坏生态环境的行为进行限制和管理。从命令控制发展到引入市场机制,西方国家的生态环境保护较重视两种手段的配合使用。就目前我省的情况而言,在生态环境保护中虽然引入了一些市场机制,也规定了公众的参与程序,但就整体而言,政府全面介入、强制性直接管制手段仍是主导。《云南省陆生野生动物保护条例》第四条规定:“各级人民政府应加强对野生动物资源的管理,执行加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针,制定保护、发展和合理开发利用野生动物资源的规划和措施。”《云南省矿产资源管理条例》第四条规定:“勘查、开采矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证、采矿许可证,取得探矿权、采矿权。”《云南省排放污染物许可证管理办法(试行)》第四條规定:“排污单位排放污染物不得超过国家和地方规定的污染物排放标准和排放污染物总量控制指标。排污单位应当依法向环保部门进行排污申报登记或排污变更申报登记,并按照本办法的规定申请领取排污许可证。”直接管制有其合理性,但是由于行政执法成本的居高不下、环境资源的公共物品属性以及经济活动的外部性等原因的客观存在,通过市场机制更有效、更低成本地控制环境污染和生态破坏,充分利用兼备法律效力和调控经济功能的手段加强环境保护,已成为当前环保政策选择中的重要议题。

(四)生态环境保护立法中设置的执行机制不够合理

目前在云南省生态环境保护立法中,部门立法、利益分割的问题仍然存在,统管部门和分管部门关系不够明确,呈多头管理局面。例如:在水资源管理保护方面,《云南省实施<中华人民共和国水法>办法》第八条规定:“全省对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。省水利水电厅是省人民政府的水行政主管部门,负责全省水资源的统一管理工作。地、州、市、县水利(水利电力)局是同级人民政府(行政公署)的水行政主管部门,负责本行政区域内水资源的统一管理工作。县以上各级人民政府的其他有关部门协同同级水行政主管部门负责本部门职责范围内的水资源管理工作。环境保护行政主管部门负责对水污染防治实施监督管理;地质矿产主管部门参与水资源的调查、评价和规划,进行地下水资源的勘察管理和地下水监测、统计、分析及开发利用的监督管理;城市建设主管部门归口管理城市节约用水、城市规划区地下水的开发利用和保护。”《云南省城市节约用水管理实施办法》第四条规定:“各级城乡建设行政主管部门,是各级政府主管城市节约用水工作的管理部门,负责城市的计划用水、节约用水工作,可以授权当地节约用水管理机构负责计划用水、节约用水工作的具体实施。各地城乡建设行政主管部门应当在制定城市供水发展规划的同时,制定节约用水发展规划和节约用水年度计划,并负责监督实施。”《云南省水资源费征收管理暂行办法》第五条规定:“水资源费由取水口所在地的县级水行政主管部门负责征收。地、州、市水行政主管部门主管的湖泊,水资源费由地、州、市水行政主管部门组织征收。”在这种政出多门、多头领导的机制下,各职能部门职责不清、任务不明、关系不顺、相互交叉,在一定程度上影响了生态环境保护工作的开展。

责任编辑米良