保障见义勇为人员权益立法模式的路径选择

2008-04-21 03:23:52 云南大学学报法学版 2008年1期

李春斌

摘要:在我国,由于现有民法、刑法、行政法、劳动法等法律法规对见义勇为所产生的法律关系调整的无能为力,以及地方性法规规章时见义勇为行为调整的无序混乱,导致现有的立法模式不能充分有效的保障见义勇为人员的合法权益;而将见义勇为人员的保障纳入社会优抚法或社会救助法的范畴也是一个无法实现的“乌托邦”;只:有独立统一制定一部《见义勇为人员权益保障法》才是目前构建和谐社会的和谐音符。

关键词:见义勇为;社会保障法;见义勇为人员权益保障法

中图分类号:DFOI文献标识码:A

一、我国见义勇为人员权益保障可供选择的立法模式

在法学界就我国是否应当制定专门的见义勇为人员权益保障法的争论声中,我国关于《社会救助法》的起草工作已经列入十届全国人大常委会的立法规划。《社会救助法》的制定,使得我国的社会保障法的体例面临着重大抉择:保障见义勇为人员权益的基本法律规定到底应该是正在制定的《社会救助法》中反映?还是另行制定一部《见义勇为人员权益保障法》?抑或是利用现行的法律法规已经足以保障见义勇为人员的权益?

目前,有以下两种立法模式可供我们选择:第一种观点在总结前人研究成果的基础上认为,现有的各种法律法规已经足以调节见义勇为行为,不必专门立法。在这种观点的指引下,各学者又从法理学、民法、行政法、刑法等部门法的角度论述了见义勇为行为中表现出来的法律和道德等法理学问题、见义勇为与无因管理关系等民法学的问题、见义勇为的行政协助性质问题、见义勇为与正当防卫、防卫过当、假想防卫关系等刑法学问题。我们暂且将这种立法模式称之为“松散式”立法模式;第二种主张认为,目前的首要任务就是要统一见义勇为的保障立法,制定《见义勇为人员权益保障法》,并将其定位于社会法中。在这种观点的指引下,各位学者又有不同主张:主张之一认为,应将其定位于社会保障法的子系统——社会优抚法中;主张之二认为,应将其定位于社会保障法的另一个子系统——社会救助法中。那么在我国当前,对于保障见义勇为人员权益立法模式应该如何确定?是否有可能制定《见义勇为人员权益保障法》?笔者认为,有必要从理论和实证角度将上述问题阐述清楚,因为在一个价值和主体多元并实行市场经济的现代社会,如何更好的保障见义勇为人员的合法权益,是一个影响我国社会法治进程的重大问题,同时也是影响我国未来社会法立法格局的重大问题,很有进一步探讨的必要。

二、“松散式”立法模式:不合时宜的主张

如前文所言,有学者在研究时指出:见义勇为是一个社会问题,绝对不是哪一个法律能够一揽子解决的;现行法律对见义勇为行为有着完备的规定,发生纠纷完全可以在现行法律的框架下解决;立法的经济成本极为高昂。故而,社会需要的不是立法,而是普法。这种主张所产生的立法模式,我们暂且称之为“松散式”立法模式。

笔者认为,从实证的角度进行分析,在我国要实行这种“松散式”的立法模式,存在着以下几个方面的障碍:

(一)现有的法律法规不足以解决见义勇为所产生的各种问题

现有的法律法规可能就见义勇为行为法律关系中的一种法律关系进行调整,但对于整个见义勇为行为所产生的综合法律关系,各部门法在自身的管辖范围无力解决,主要表现在:

第一,现有的民法在保障见义勇为人员方面存在着非常混乱的局面,行为人缺乏适用某项特定法律法规的甄别能力,导致见义勇为人员在保护自己合法权益时处于非常尴尬的境地。

有学者提出:见义勇为行为在民法属性上,应是一种无因管理之债。比较无因管理和见义勇为的概念及构成要件,两者极其相似,只不过无因管理在外延上包括见义勇为行为。由于见义勇为通常是在危难情况下做出的,且行为者一般要冒着一定的危险,故见义勇为行为属于一种更高层次上的无因管理行为。但笔者认为:比较见义勇为和无因管理,两者虽然确有相似之处:譬如主体、行为意图、受损情况等。但是应当看到,见义勇为与无因管理毕竟在很多方面存在差异:(1)见义勇为行为的主体只能是自然人,而无因管理人既可能是自然人,也可能是法人或其它组织。(2)见义勇为是事实行为,而非法律行为。无因管理则既可以是事实行为,也可以是法律行为。(3)见义勇为发生的前提条件是正在发生现实的侵害,如违法犯罪或灾祸。假想的或者并没有发生的侵害,则不能予以防止或制止。无因管理发生的前提条件是本人对自己的事务或财物一时失去控制,不能进行管理。这种状态继续下去,可能会出现利益丧失的危险。(4)见义勇为所引起的法律关系主体一般有三个,即见义勇为者、侵害人和受益人。在没有侵害人的见义勇为行为中,则有见义勇为者和受益人。无因管理法律关系中,只有管理人和受益人两种主体,没有侵害人。(5)在见义勇为中,见义勇为者受到的损害,可来自违法犯罪行为,也可源于自然力。无因管理中的管理人所受的损失,只是付出管理的必要费用。(6)民法上的无因管理是为防止他人的合法权利受危害而实施的行为,但大部分无因管理行为都不具有紧迫性和危险性的特征。但在见义勇为行为中。行为人所作出的行为一般是在有紧迫性和危险性的情况下作出的。因此,见义勇为和无因管理二者的相似性导致的对行为人甄别能力的要求过高,使得见义勇为人员的合法权益并不能得到最大限度的保护。故而,将见义勇为纳入民法保护的范畴欠妥。

第二,刑法中的正当防卫、紧急避险等法律定性并不适用于见义勇为行为中。

义勇为行为虽与刑法中的正当防卫、紧急避险等行为存在着密切的关系,但见义勇为行为与正当防卫、紧急避险并不等同。这是因为:首先,从它们的侧重点来看,正当防卫、紧急避险侧重于防卫行为、避险行为的正当性与合法性,排除防卫人、避险人的刑事责任;而见义勇为并不一定会产生刑事责任。其次,从行为的对象看,正当防卫、紧急避险是为了排除正在进行的不法侵害与危险;而见义勇为包括排除正在进行的不法侵害和抢险救灾。再次,从行为的目的看,正当防卫、紧急避险可以是为他人利益的,也可以是为自己利益的;而见义勇为都是为了他人的利益。在处理与见义勇为有关的案件时,可以适用正当防卫、紧急避险的规定,以排除见义勇为者的刑事责任。可见,将见义勇为纳入刑法的保护范畴也是欠妥的。

第三,行政法律法规中对见义勇为人员的保护具有相当大的局限性,其主体范围仅适用于国家工作人员。

《公务员法》、《法官法》、《检察官法》等有关行政法中并未规定国家机关工作人员有广泛的保护国家、集体、他人利益的法定义务。对国家机关工作人员见义勇为保护国家、集体和人民利益,勇于同违法犯罪行为作斗争,使自己受到伤害的,一般情况下应作为公伤,享受公费医疗或医疗保险待遇。致残可得到补助或抚恤,其家属也可得到抚恤。但实践中出现

的大量非国家工作人员见义勇为该如何处理,现行的行政法律法规中找不到相关明确的答案,只能在立法层次较低的地方性法律法规中找到相关的规定,但“同一行为不同待遇”问题广泛存在。由是观之,现有的行政法律法规在保障见义勇为人员合法权益方面有些力不从心。

第四,劳动和社会保障法律法规中对见义勇为人员的保护也有局限性,其主体范围仅适用于企业职工。

见义勇为一般表现为抢险、救灾、救人等活动,根据《企业职工伤保险试行办法》第八条第(八)项的规定:企业职工从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会、公众利益的活动致残或死亡,应认定为工伤,并因此享受工伤保险待遇,死亡者的家属可得到死亡赔偿金;致残者可得到补助或抚恤,其家属也可得到抚恤。但这里的主体仅限于企业职工。另外,根据《革命烈士褒扬条例》第三条第五项的规定,因见义勇为保卫或抢救人民生命、国家财产和集体财产壮烈牺牲的,可批准为革命烈士。被批准为革命烈士的人员,其家属可得到相应的抚恤。但这里只能保护牺牲的见义勇为人员,对受到其它伤害或者致残的见义勇为人员并不能得到有效的保护。可见,在实践中出现的情况并不能在劳动和社会保障法的相关法律法规中找到足够的依据。

(二)现行的地方性法规规章在保护见义勇为人员方面也存在着缺陷

由于种种原因,我国对见义勇为人员的保障和奖励,从现有的立法来看,主要存在着以下几个方面的不足和缺陷:

第一,立法位阶普遍较低。现有的奖励和保护见义勇为人员的《条例》主要是地方性的法规规章,缺少由全国人大常委会通过的“法律”和国务院通过的“行政法规”。地方性法规和规章的过高比例,使得见义勇为这样值得社会褒扬的行为得不到国家“法律”或“行政法规”的直接认可,从而直接打击了见义勇为人员的积极性。

第二,名称不统一。有的地区以“行为”立法,有的地区则以“身份”立法。譬如有的地区侧重于保护和奖励见义勇为“行为”,以“行为”立法,故它们将地方性法规规章称之为《省维护社会治安见义勇为奖励保障办法》、《省见义勇为保护条例》、《市鼓励公民见义勇为条例》等;有地区侧重于奖励和保护见义勇为“行为人”,以“身份”立法,故它们将地方性法规规章称之为《市见义勇为人员奖励和保护条例》、《省奖励和保护维护社会治安见义勇为人员条例》、《省见义勇为人员奖励和保障规定》、《自治区见义勇为人员奖励和保护条例》等。名称的不统一,导致人们在理解对见义勇为人员的保护和奖励时发生偏差,从而对《条例》产生误解。

第三,基本内容规定差别较大。譬如有的地区规定了违反某项行为的“法律责任”或者“罚则”,而有的地区就没有这样的规定。如此导致的结果就是:同一行为在甲省因为在《条例》中有“法律责任”章节而被追究了法律责任,在乙省因为没有规定“法律责任”章节而没有追究行为人的法律责任,这会造成对见义勇为人员实质意义上的不公。

第四,保障原则众说纷纭、莫衷一是。对于见义勇为人员应该采取何种保障原则,各地方性法规规章对于这个问题的回答是五花八门的,有“二原则说”、“三原则说”等不同的规定。如有地区规定:以“精神奖励和物质奖励”作为保障原则;有地区规定:“对见义勇为人员实行精神鼓励、物质奖励和提供社会保障相结合的原则”。还有地区将对见义勇为人员的保护和奖励分别实施不同的原则,如《四川省保护和奖励见义勇为条例》第六条规定“对见义勇为人员的保护,坚持及时、有效的原则;对见义勇为人员的奖励,坚持精神鼓励与物质奖励相结合的原则”。保障原则的不统一,导致法定机构在适用某项原则时可能会因为地区的差别而对同一行为做出不同的决定,从而导致适用法律和认定事实方面的混乱。

第五,行为确认不明晰。对于何种行为才是见义勇为行为,各地方性法规规章对这一重大问题的回答是不明晰、不统一的。譬如有的地区将“救死扶伤”纳入到见义勇为行为之中,有的地区却没有将“救死扶伤”行为确认为见义勇为行为。换言之,同一行为,在甲省可能被确认为见义勇为行为,在乙省就可能不被确认为见义勇为行为。在全国范围来看,到底何种行为才能被确认为见义勇为行为,现行的地方性法规规章对这个问题的回答是不明确的,也是相当混乱的。

第六,对授予见义勇为人员的称号、奖励和细化程度不统一。有的地区规定的非常具体:譬如可对见义勇为行为人根据影响的大小由不同级别的政府授予“见义勇为英雄”、“见义勇为模范”、“见义勇为先进分子”等荣誉称号,并按照不同情节和影响力给予非常具体的奖金。有的地区还有“记功”等的奖励:譬如:可授予见义勇为行为人以各种荣誉称号,并根据各种情节记功(如记特等功、一等功、二等功、三等功等),且给予在一定限度内非常细化的奖励。有的地区仅是笼统的规定:譬如对见义勇为行为人的荣誉称号分别由省级、市(州、地区)级、县(市、区)级“见义勇为先进分子”三个等级,分别由同级人民政府批准授予荣誉称号并发给奖金。由于没有一部独立统一的保障见义勇为人员的立法,故对于见义勇为人员的称号和奖励,也因为地域的差异而导致不同的结果。譬如见义勇为人员在本省内享受的各种待遇和称号,在本省之外就可能很难享受。在今天这样一个交往愈来愈日益密切的社会中,这种待遇是明显的“差别待遇”,背离了法律的基本原则和精神。

第八,对见义勇为人员的赔偿主体不统一。有的地区规定的比较笼统:譬如应由加害人或者其监护人承见义勇为人员的医疗费、误工费、葬丧费或者其他赔偿费用,当加害人或者其监护人无力承担、逃匿时,才由当地人民政府负责解决。有地区规定的比较细致:譬如对见义勇为行为人因为负伤、致残、牺牲人员的医疗费、误工费、伤残抚恤金和补助金、死亡抚恤金和补助金、丧葬费及供养亲属抚恤金和其他依法应当赔偿的费用,应由加害人或者责任人承担。有受益人的,受益人可以给予适当补偿。但当加害人或者责任人无力支付,或者没有加害人、责任人的,根据具体情况按几种不同的方式支付。而现实情况是,很多加害人无力赔偿或者没有加害人,在这种情况下,当地政府如何解决?除极个别的地方性法规规章有规定外,绝大多数地方性法规规章中并没有给予明确地回答。而事实上,这也是在现实生活中英雄流血又流泪的一个重要原因。

第九,解释部门混乱。有的地区规定对已经出台的《条例》、《办法》等的解释主体应该是省级人民政府,而有的地区规定应该由省公安厅来负责解释。解释部门的混乱,导致相关主体在实际生活中适用《条例》、《办法》等的混乱。

三、纳入社会优抚法或社会救助法:无法实现的“乌托邦”

既然在我国要实行这种“松散式”的立法模式,存在着诸多障碍,那么,将见义勇为人员权益保障纳入到社会优抚法或社会救助法中,在我国有无必要和

可能呢?我们认为,从实证的角度进行分析,将对见义勇为人员权益的保障纳入到社会优抚法或社会救助法中,是一种无法实现的“乌托邦”。这是因为:

首先,社会优抚法对现行见义勇为人员权益的保障是“不得已而为之”,将见义勇为人员权益的保障纳入到社会优抚法中本身就是一种“权宜之计”,是社会优抚法面对现实的一种无奈选择。社会优抚,实质上是指国家和社会对有特殊贡献者及其家属提供褒扬或者优惠性质的物质帮助,以保障其生活不低于一般生活水平的制度。在我国,现行立法所规定的社会优抚对象主要是现役军人及其与现役军人有关的家属及烈士家属,见义勇为人员虽然也属于社会优抚法的保障对象,但就社会优抚法本身的性质而言纯属“意外”。因为社会优抚主要是面向军人的,之所以将见义勇为人员的保障纳入到社会优抚中,只是现行立法中缺少对见义勇为人员的保障,是现行社会优抚法对见义勇为人员的一种无奈选择。

第二,无论是在社会救助法的本质和主要目标方面,还是在司法实践中,均无相关的支撑体系。所谓社会救助,是指国家对于遭受自然灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助,以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。社会救助主要是为社会成员提供最低生活保障,其目标是扶危济贫,救助社会脆弱群体,对象是社会的低收入人群和困难人群。一般来讲,社会救助最为明显的一个特征就是它提供的是最低生活保障。社会救助的基本内容一般包括:居民最低生活保障制度、灾害救济、农村救助和扶贫。而见义勇为行为是指公民个人非因法定职责,为保护国家、公共利益或者他人的人身、财产安全,不顾个人安危,制止正在发生的违法犯罪行为或者抢险救灾、救死扶伤的合法行为。可见,社会救助主要是提供最低生活保障制度的,而见义勇为人员显然不能用最低生活保障制度来保障其合法权益,因为他为国家、为社会、为“公共利益”作出了特殊的贡献,将对见义勇为人员的权益保障纳入到社会救助法中,显然与社会救助法的本质和主要目标相去甚远。再者,《社会救助法》已经列入了全国人大常委会十届立法规划中,从现有的草案来看,主要是针对农村社会救助问题做出了较具体的规定,也并未看到将见义勇为人员的权益保障纳入到《社会救助法》中的讨论。可见,在立法实践中也不主张将见义勇为人员权益的保障问题纳入《社会救助法》中。

四、独立统一立法:和谐社会的最和谐音符

在排除了上述几种方案的可能性之后,我们认为,制定一部独立统一的《见义勇为人员权益保障法》不仅是必要的也是可行的,在构建和谐社会的今天更是最和谐音符。这是因为:

第一,独立统一立法可以缓解目前社会部分主体对政府的不信任感。中国人民大学的王思斌教授在分析社会转型中的弱势群体时曾指出:“利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理。当弱势群体将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时,社会中就潜伏着冲突的危险,甚至他们的敌视和仇恨指向也可能扩散。”我们认为,这个结论具有普适性。假使出现一例因为见义勇为而没有受到地方性法规规章充分保障的事件,那么这个事件就会像是水的波纹所引起的“差序格局”一样,很快地从一个群体传导给另一个群体,从而影响社会秩序的稳定有序。但倘若制定一部独立统一的《见义勇为人员权益保障法》,将见义勇为人员的合法权益通过拥有较高法律效力的“法律”予以保障,那么就有可能使社会主体对政府的不信任感降到最低。

第二,独立统一立法是“以人为本”思想的最好体现。从法社会学的角度讲,社会的良性运转和发展,不仅需要关注经济发展的客体和内容,也需要关注主体,而且在现代社会语境下更需要关注主体的发展。简言之,就是要关注社会发展和运行中自始至终的主体——人以及人的发展。见义勇为人员因为对社会做出了超乎寻常的贡献而自己却遭受到巨大牺牲,在这种情况下,保障他们的合法权益无疑就是“以人为本”思想的最好体现。

第三,独立统一立法是社会主体共享改革发展成果的需要。构建和谐社会的主题之一是要在促进社会发展的同时,把维护社会公平作为维护发展的重要基石,依法逐步建立起以权力公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障体系。《见义勇为人员权益保障法》正是在再分配的过程中体现“公平”、“正义”等基本的理念诉求的。从法理学进行分析,我们得知,无论是罗尔斯提出的“正义论”要求我们“公平正义”、“平等正义”以及“实质意义上的机会平等”等“正义和平等”,还是“法律帝国”大师德沃金将权利分为“背景性权利”和“制度性权利”以及对每个人的平等关心和尊重等“认真对待权利”的问题,都要求我们在社会再分配的过程中体现出这些人类最基本的理念和价值。党中央在十六大报告中也明确提出要“使每个人公平的分享改革发展的成果”。制定一部独立统一的《见义勇为人员权益保障法》正是合乎时代潮流、顺应时代发展的客观要求。

第四,独立统一立法是社会保障的基本需求。自1919年德国《魏玛宪法》提出生存权并赋予生存权以新内涵(即生存权不仅仅是人活着的权利,而且能够体面地生活,能够充分体现人的价值、人的尊严地生活的权利)以来,人类对于生存权的追求就从来没有停止过。《见义勇为人员权益保障法》正是这样一种人实现其所应享有的权利的一种法。见义勇为人员为国家和社会做出了特殊牺牲,理应受到国家和社会的特殊保障,对他们进行保障是国家和社会的义务,国家和社会责无旁贷。

我们之所以认为现阶段在我国制定一部独立统一的《见义勇为人员权益保障法》是可行的,还是基于以下考虑:我国已经出台的诸如《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》等法律的巨大成功,以及列人十届全国人大立法规划的《农民权益保护法》等法律法规在保护农民合法权益方面可能要显示出来的巨大优势,都昭示着这样的一部独立统一的立法在保护社会弱势群体方面将发挥的重大作用。见义勇为人员作为无可争议的社会弱势群体,对他们的合法权益进行特殊保障,合情合理合法。

责任编辑罗刚