后勤：“小国务院”里部际合作

周政华

如何协调20多个部门和单位，是国家发改委在地震救灾中面临的重要难题而部委之间的协调水准，直接关系到救灾的效率

通宵达旦地工作，在地震当天就开始了。

这天晚上，民政部、财政部、交通运输部、铁道部、国家电网等16个部门和单位，齐聚月坛南街38号国家发改委办公楼，按照国务院抗震救灾总指挥部要求，组成由国家发改委牵头的基础设施工作组，负责四川汶川地震灾后基础设施抢修和恢复建设工作。

应急物资保障和恢复重建是发改委的两项主要任务，分别由下属的投资司和经济运行局负责，其中应急物资保障是救灾前期的工作重点，具体流程是：先联系企业落实货源，然后协调运输。

调拨为何如此费事?

5月12日地震发生当天下午，经济运行局就召开了抗震救灾动员会，经济运行局机电处处长林玉龙说，按“非典”事件和今年初雪灾的经验，13日着手联系抗震可能需要的物资，同时实行24小时轮流值班制度。

真正的忙碌始于5月15日。当天凌晨，解放军总装备部向国家发改委发来第一张救灾物资需求清单，上面列出了共计31大类26万件产品，包括钢钎、镐、铁锹、千斤顶、帐篷、小型发电设备、越野车等。

从5月15日到21日，承担应急物资保障任务的经济运行局下属机电处、医药处和交通物流处，成为发改委最忙碌的部门。林玉龙和他的3个同事，连续7天7夜在办公室里联系货源。经济运行局一位官员说，要是调运顺利，也就用不着24小时值班。

5月15日上午，林玉龙与湖北某工厂联系妥当，该厂答应将原本计划出口叙利亚的8座钢架桥转运到灾区。然而，16日，当林玉龙再次致电该厂联系运输时，对方回答没货了。

林只好向湖北省发改委和经贸委求助。最终，在湖北省有关部门的介入之下，5月20日，第一座钢架桥通过铁路运往成都，对方承诺余下7架将以每天1架的速度发货，而此时距离地震发生，已经过去了8天。

为了保证军方调度，“只能用非正常手段来证明我们在干正确的事。”林玉龙说，林所指的非正常的手段，是在国家发改委未能说服企业调拨物资的情况下，借助当地政府、发改委等第三方力量完成任务。

由于要采用“非正常手段”，整个调拨流程被相应拉长。为调拨11万把铁镐，林玉龙辗转联系至少4个单位和部门，耗时3天2夜。

5月16日，林玉龙联系到河北唐山和山东临沂两家农具生产企业，他们分别承诺供应5万把和6万把铁镐。然而到了17日调运时，临沂那家企业声称，他们只生产镐头，没有镐把。林玉龙又转而求助农业部，帮忙联系木制镐把。农业部回复，很多企业已经不再生产镐把，但生产镐头的企业肯定知道哪里可以买到镐把。5月17日，林玉龙通过临沂市发改委，向该企业下达命令，无论如何，这6万把铁镐18日要全部到位。当地部门一声令下，果然到位。

经济运行局综合处一位官员说，湖北某工厂和山东临沂、两家公司的“放鸽子”是场误会，主要是当时这两家企业的负责人均不在当地，企业其他工作人员不敢拍板。大部分企业在接到调拨要求时，都给予了积极配合。

但发改委价格司一位官员对《中国新闻周刊》说，“我把产品给你，你半年之后付款，那企业不倒闭了吗?”据悉，由于此次救灾动用的是中央财政资金，使用需全国人大批准，因此，从企业调拨救灾物资都是赊账。赊账导致一些企业周转资金紧张，而政府究竟何时埋单，目前尚未明确。

截至5月23日，中央财政共计投入108．26亿元抗震救灾资金。这些资金先由民政、水利、卫生、科教等部门申请，财政部核实后拨款，专款专用。发改委负责调拨的物资未列入上述预算。

信息如何在20多个部门间流转

如何协调20多个部门和单位，是国家发改委面临的另一道难题。部委之间的协调水准，将直接关系到救灾的效率。

在中国目前“政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理”的救灾体制下，中国并没有一个综合性的灾害应急部门，相关的减灾救灾投、科研力量、救灾物资都分散在不同的部门。抗震救灾总指挥部是国务院在地震发生后设立的一个临时机构，其下设的8个救灾小组往往需要涉及多个部委共同参与。

超过20个部委参与了由发改委综合协调和牵头的基础设施组救灾工作。其中，交通运输部、铁道部、民航局、中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、国家电网公司负责基础设施抢修，发改委、民政部、住房和城乡建设部、国家物资储备局、中石油、中石化确保应急物资保障，国家发改委、国家粮食局保障市场供应和稳定价格。

如此多项的工作内容，考验着这个临时性应急协调机构的工作力度和实际效果。

《中国新闻周刊》从国家发改委、财政部、交通部、电监会等部委的有关部门了解到，此次救灾中，信息交流成为部际协调的主要内容。

2008年5月12日，晚上7点多，国家发改委办公厅新闻处办公室，电话声此起彼伏。新闻处副处长周清刚接到来自交通运输部的一份最新传真：阿坝州境内多条国道干线公路交通中断，绵广高速公路全线双向封闭。

这条简短的信息是交通部工作人员花了5个多小时，打了数十通电话，最后从四川公路局养护处工程师赵海涛那里，搜集到的第一条地震灾区交通信息。交通部当即将这条信息上传发改委。

周清对《中国新闻周刊》说，从5月13日起，交通运输部、铁道部、国家电网公司、中国电信等部门和单位陆续将灾区的道路、电力、电信的受损和修复情况的信息汇总至发改委。

据此，国家发改委发布每日《地震灾区基础设施修复及应急物资保障进展情况》报告，并上报国务院抗震救灾总指挥部。

5月13日晚，由国家发改委牵头的基础设施组制订了每晚8点的会商制度，相当于一个多部门的部际联席会议。该会议成为参与该组的20多个部门和单位的协商平台，会上，由20多个部委的相关负责人汇报当天的救灾情况，汇总前方的救援所需，并商量筹备和调运相关物品的措施。每天会议的结果和内容，都做成简报汇报中共党中央和国务院。

发改委主持的每晚8点部际会商，是这张信息传递网络中的一个节点。更大量的信息交流和协商过程在会下、通过部委间、部委内部的各种正式与非正式渠道完成。但是，部门与部门之间的横向信息传播并不通畅。

比如，负责灾区电力抢修的国家电网公司，从5月13日起，该公司每天6点、18点、23点各汇总一次灾区电力设施抢修数据，上报给17个部门和单位。其中包括发改委、国资委、电监会等国家电网公司的上级管理部委。

中国的电网分为三部分，国家电网公司和南方电网公司南北分治，地方上则存在众多由地方政府投资和私人投资的电网

企业。其中，国家电网下辖华中、华东、华北、西北、东北五大电网公司，其五个公司内部以及与和国家电网公司平行的南方电网公司与地方电网之间，平时没有业务通报制度。

汶川大地震对四川21个重灾县的电网设施造成了严重破坏，为上述地区负责供电的企业有几十个公司，既有国家电网公司，也有众多的地方电网企业，还有一些区域由多家企业交叉供电。在维修过程中，国家电网公司需要通过电监会和国家发改委经济运行局帮助联络上述企业，信息上传下达所经的层次较多。

汇报效率有待提高、同级部门间沟通不畅的问题，在其他部委也不同程度存在。

部际合作的得失

今年4月，由国务院发展研究中心“应急管理行政体制建设研究”课题组发布的《我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路》认为，由于部际联席会议只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练，储备等工作。在没有严重灾情的平常年份。一些自然灾害专项指挥部一年只开一到两次会议。

该报告同时指出，部际联席会议同级协调，还存在权威性不足的问题。此外，事权与财权的条块分割，也人为割裂了救灾管理的整体性。据悉，此次救灾资金名目众多，救灾资金需多个部委分头向财政部申请，然后按“条条”下拨，一定程度上也影响了各部委之间形成合力救灾的效果。

尽管如此，较之单兵作战，部际合作仍具优势。民政部救灾救济司的一位官员表示，相比历次救灾救济活动，民政部这次调配和运输物资的速度是最决的。

据悉，在此次救灾中，铁路运输承担了大部分的运输工作。为了把物资尽快运抵灾区，民政部与铁道部协商后，铁道部决定将常规的“铁道部——铁路局——铁路段”三级传达程序简化为一级，民政部救济司工作人员接到调配任务后，可直接与铁路局联系。

然而，同样承担物资运输任务的发改委，交通方面的协调却不如民政部来得顺畅。

由于大量物资从全国向灾区汇集，落实交通运力也颇费周折。经济运行局交通与物流处处长卫勇对《中国新闻周刊》说，运输方案临时调整简直是家常便饭。由于部分厂商可以直接发货到灾区，该处只需为部分货物联系运力，不然工作量还要大。

18日，卫勇向中国民用航空局联络了一架波音747货机，计划于21日上午从大连周水子国际机场空运91吨的货物发往兰州，但由于跑道限制，波音747货机无法在兰州机场降落。随后，卫勇又联络铁道部，但是需要等待8天之后才能起运。最后，交通与物流处找到中海物流集团大连分公司，该公司同意派出4个集装箱货车运输。

尽管困难重重，据发改委机电处处长林玉龙透露，截至18日，也就是地震发生6天后，由发改委经济运行局负责的31大类26万多件产品货源已全部落实，并陆续发往灾区。

目前，发改委牵头的8点会商制度仍在继续，唯一的变化是，从5月23日起，会议的时间从晚8点改成的每日上午10点。

(本刊记者孙春燕、见习记者杨正莲、实习记者陈园园对此文亦有贡献)