浅论民本思想在我国服务型政府执政理念中的体现

邹　奎

摘 要：我国有着数千年的文明史，传统行政思想史也是其中最为重要的组成部分，通过对传统行政思想的解读，可以审时事之变，悟政治得失，学领导智慧，察修身之道，又可以吸取成功的经验和失败的教训。本文深入探讨了民本思想在中国历史上进行政治统治和行政管理中的体现和作用，并就其对当前我国创建服务型政府的行政理念的塑造产生的影响进行重点分析。我党提出的“服务型政府”这一执政理念，正是体现了我党在执政理念上对传统行政文化中积极因素的继承和发扬，这一理念也与当今流行于西方社会的新公共服务理论不谋而合，使我国在公共行政的理论建设和创新逐渐赶上了国际前沿。

关键词：民本思想 服务型政府 传统行政文化 新公共服务 现代民本思想

十七大明确提出加快行政管理体制改革，建设一个廉洁高效的服务型政府。要促进服务型政府的建设，必须真正树立以人为本、法制、积极参与的服务行政理念，使服务行政理念深入人心，服务行政理念作为一种创新的行政文化，其实质就是以人为本，明显带有中国传统行政文化的烙印。因此，解读传统行政文化中民本思想的特性，透视其对服务行政理念的影响，有利于推进服务型政府建设的进程。

一、传统民本思想的特征及其作用评析

早在西方社会的思想家们提出“天赋人权”的口号一千多年以前，中国的思想家已经在大声疾呼“民，神之主也。用人，其谁飨之？”［1］ “夫霸王之所始也，以人为本，本治则国固，本乱则国危” ［2］“民为邦本，本固邦宁” ［3］“大道之行也，天下为公”。 ［4］虽然在中国奴隶社会和封建社会时期神权思想仍占据绝对统治地位，但是民本思想的提出得到了历代贤明君主的重视，在他们的行政思想中占据了重要地位，并在实际运行中得到了深入贯彻，，所以在中国历史上出现了几次对后世影响巨大的繁荣盛世。

（一） 民本思想的特性主要体现在以下三个方面：

1.民重于神，民是神之主。在中国古代社会，帝王是“天之骄子”的化身，是上天派下凡间管理万民的“天子”。“民，神之主也。用人，其谁飨之？” ［5］的疾呼，不仅表现了重民思想，也反映了当时思想家大无畏的精神。

2.民为邦本。“民为贵，社稷次之。” ［6］社稷是国家的象征，有民才有国。“民，国之根本也” ［7］。自古以来，四夷、大臣不能亡国，唯民可以。得其民者，得其心，而后得天下；失其民者，亦失其心，何以有天下？

3.民贵君轻。“民为贵，社稷次之，君为轻” ［8］。荀子对此进行了进一步的阐述：“传曰：君者，舟也；民者，水也。水则载舟，水则覆舟，此之谓也。故君子者欲安，莫若平政爱民；欲荣则莫若隆礼敬士矣；欲立功名，则莫若尚贤使能矣。是君人者之大节也” ［9］……这些民贵君轻的民本思想得到了以唐太宗为代表的“仁君”的重视，并作为“家天下”的继任者所必须遵守的准则。

（二） 民本思想在古代行政管理中的应用

出于维护奴隶主专制和封建君主专制及其官僚行政体制的合法性的需要，历代维护封建统治的“卫道士”们对民本思想进行了理论上的损益和补充，并辅之以高强度、长时间的宣传和灌输，内化为官员以及广大民众的一种稳定、持久、牢固的心理状态。

为了深入贯彻和落实民本思想，并使“家天下”的统治传承万代，历代统治者采取了各种措施来安民、爱民、富民、得民心。唐太宗认为：“为君之道，必须先存百姓，若损百姓以奉其身，犹割股以啖腹，腹饱而身毙”。［10］孟子总结夏桀、殷纣所以灭亡的教训时指出：“桀纣之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也。得天下有道，得其民斯得天下矣。得其民有道，得其心斯得民矣” ［11］。

古代统治者深知安民是巩固封建统治的基础。爱民就是不误农时，不乱兴力役，减轻人民负担，为人民兴利除弊。富民是使百姓“食有所粮，住有所居”。安民、爱民、富民而后民心可得。可见民心向背确实关系政权存亡。安民者，如汉文帝、景帝采纳贾谊提出的“民无不为本”“民为万世之本” ［12］的建议，在百废俱兴之中实现了“文景之治”，北逐匈奴。爱民者如唐太宗，在他统治的时期内不仅取得了对北方少数民族战争的胜利同时实现了“贞观之治”的伟大功绩。富民者如康熙、乾隆，鼓励发展社会生产，努力恢复因常年征战而停滞不前的社会经济，最终出现的“康乾盛世”延续了百年之久，中国崛起成为世界最富强之帝国。不懂安民、爱民、富民之道的君王也不在少数。如夏桀、商纣、周幽王、秦二世、隋炀帝、宋徽宗之流，他们倒行逆施，依靠暴政来维持阶级统治，不断地扰民、弱民，强征赋税，最终失去了民心，国家也随之灭亡。

（三） 传统民本思想的历史评析

民本思想之所以能在古代行政管理中占据着重要地位，是它作为特定历史阶段的社会关系和经济关系的产物，表达了当时社会关系、经济关系的基本要求，从根本上适应了奴隶社会、封建社会时期行政发展的要求。特别是在一些优秀的历史人物的推动下，中国历史上出现了几次大规模的盛世局面，这些局面的出现大大推进了中国古代社会的经济发展和社会进步，对我国在历史上能一直处于世界上的第一强国有着不可磨灭的贡献。同时，从近代民主进程来看，传统民本思想是近代中国民主发展的重要思想来源，康有为从公羊学说平稳过渡到君主立宪思想，梁启超从黄宗羲、王船山的著作中发掘出近代中国民主思想的萌芽，孙中山作为集大成者，发展出三民主义，成为推翻封建君主专制的思想先导。虽然民本意识不能作为今天服务行政理念的直接价值来源，但无疑中国民主行政不会也不可能在空气中产生，传统民本思想正是中国社会主义民主行政萌发的土壤之一［13］。

二、民本思想在服务型政府执政理念中的体现

（一）新公共服务理论在国外的兴起

自20世纪80年代以来，伴随着西方国家政府再造运动的兴起和发展，“新公共管理”理论成为当代公共行政理论与实践中的主导范式。在风靡欧美等西方国家的同时，它也遭到了来自多方面的质疑乃至尖锐的批评。这些批评从不同的侧面揭示了包括企业家政府理论在内的“新公共管理”理论的局限性，对于现代公共行政理论的进一步完善和发展起到极为重要的促进作用。“新公共服务”理论是美国著名公共行政学者登哈特夫妇基于对“新公共管理”理论的反思，特别是针对“企业家政府”理论缺陷的批判，而提出的一种全新的公共行政理论。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。“新公共服务”理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非掌舵。推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。“新公共服务”理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它本质上是对“新公共管理”理论的一种扬弃，它试图在承认“新公共管理”理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，同时在摈弃“新公共管理”理论，特别是“企业家政府”理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。［14］

（二）我国服务型政府理论的提出

进入新世纪以来，随着中国社会主义市场经济的逐渐发育成熟和构建和谐社会进程的不断深人，顺应全球服务行政的发展思潮和趋势，创建“服务型政府”成为中国政府改革的主导趋向和目标模式选择。2005年3月，国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调，要加快转变政府职能，努力建设服务型政府，从而明确提出了建设服务型政府的改革目标。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。在全心全意为人民服务的理念指导下，适应我国经济发展的新形势新要求，将公共服务职能放在更加重要的位置，并且逐步使其成为政府的主要职能或核心职能，以不断满足人民群众日益增长的公共需求的政府，这就是服务型政府。

服务型政府的内涵主要体现在以下几点：

1.它的本质属性是以社会发展和公民普遍的共同的利益为出发点，完全从人民需要出发以为人民服务为宗旨的“以民为本”的服务理念，牢固树立 公民权利本位，政府义务本位，不以手中的公共权力谋取私利。

2.由于它存在的合法性条件是人民将部分权力委托给政府，政府实质是为公民和社会共同利益服务的组织 如果政府行为超越了契约所规范的宗旨和范围，则将威胁到人类的公共利益,这时社会和公民有权收回它们委托给政府的一切权力，也就是说政府存在的价值是为满足公民需求的服务者，政府的服务必须在法定职权内依法进行 政府提供哪些服务，如何服务，来自于法律的授权“依法行政”是其服务准则，并且有完善的监督体制。

3.人民权力的真正复归，坚持让民作主，确保公民广泛参与到民主政府中，保证人民的意志能得到最大限度地体现，能自由选择服务内容、类别、机构及人员等，建立“顾客导向”的服务模式，真正做到“想人民之所想，急人民之所急”。

（三）传统民本思想的升级

1.传统民本思想的局限性

我们应该看到，中国历代的统治者、行政管理者之所以重民，并把民本思想作为他们行政管理的重要思想，其主要目的是为了维护专制的奴隶主、封建主的统治。首先，在封建地主阶级的残酷剥削下，占人口绝大多数的劳动人民生活在恶化边缘，基本人身权利得不到完全保障，有资料显示：即使在中国历史上最富裕的清朝中期，全国仍有24%左右的人民处于温饱线以下，他们衣不蔽体，食不果腹。其次，封建社会的阶级等级分化严重，占人口极少数的地主、官僚、富商阶层享有很多特权，买官、卖官的行政政策促使了官商勾结这一影响至今的结痂的出现。广大的老大人民尤其是占人口总数85%以上的农民在双重大山的压迫之下连最起码的生存权利都得不到完全保障，却叫他们如何实现“现代民本思想”所倡导的人的全面、自由的发展？

2.现代民本思想—-传统民本思想的升级

新中国成立后，随着时代的发展，传统的安民、爱民、富民、得民心的民本思想已经不适合时代的发展了，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾已经成为社会主义初级阶段的主要矛盾，人们对生活还有更高的要求，所以我们有必要发展现代的民本思想。

中国共产党成立伊始就把实现共产主义作为自己的最终目标，而共产主义的最高状态就是实现全人类的自由、全面的发展。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中说明，取代资产阶级的社会的，“将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”［15］现代民本思想就是以人为本，坚持以人为本，是科学发展观的本质和核心，是“三个代表”重要思想的重要内容，也是服务型政府执政理念的核心内容。服务型政府以人文关怀、民主、透明、责任、法制等为基础，在社会公众的参与和监督下，以为人民服务为宗旨；以提供公平、优质、高效的公共服务为标志，实现服务职能，承担服务责任。 从理念上看，服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位，社会本位”的思想，即人民是国家的主人，是社会的主人，政府的权力来自人民的让渡，政府要坚持“以人为本”原则，一切着眼于人民，一切为了人民，从而实现社会公共利益的最大化。政府必须把人民的需要，维护人民的权利放在首位，应确立“服务至上”“人民利益高于一切”的思想，把服务理念真正落实到政府工作的每一个细节。群众利益无小事，衣食住行牵民心，在服务型政府模式下，应着重强调人民权利的第一性，始终把维护人民群众的根本利益牢记在心。政府的一切管理活动都应围绕着怎样维护人民的权利而开展工作，政府的行为也应充分体现出广大人民的意志和利益要求。“以人为本”“执政为民”“最能服务于人民的政府就是好政府”是服务型政府的治理理念。“向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意”是服务型政府的基本涵义。各级政府还应保证有健全的制度和通畅的渠道，保证人民群众在一些重大事件上的知情权、参与权、决定权、确保政府的行政权力真正用于为人民谋利益，使政府在行使行政权力的过程中体现出权力授予者人民群众的意志，真正体现人民政府始终为人民服务的宗旨。做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋，树立起“人民政府为人民”的形象。

中国共产党作为执政党，其价值理念与政府的价值理念是一致的，从理论上讲都要体现以民为本，执政为民。近些年来，各种各样的决策形式都在实践中探索，如：价格听证、专家咨询论证、座谈会、网上公开征求意见等，为推进决策的民主化、科学化和公开化提供了有力的保障，这些都表明了政府决策开放度、 参与度的提高，标志着“以人为本”的决策新理念的形成。随着市场经济的发展和逐步完善，我国政府开始从经济建设型向公共服务型转变，政府政策逐渐改变由此前片面地以经济增长为目标，更加注重从人的需求出发，最大限度地提供人民在物质、精神和文化等各方面所需要的公共产品和服务，只有以人为本，发展我国的各项事务，才能实现经济与社会的协调发展，提高政府竞争力，应对全球化挑战。◆

注 释：

［1］《左传·僖公·十九年》

［2］《管子·霸业》

［3］《尚书》

［4］《礼记》大同篇

［5］《左传·僖公·十九年》

作者简介：邹奎，汉族，27，河南郑州，河南大学哲学与公共管理学院07级行政管理专业在读硕士研究生。