环境税开征加速

尤　攸

有专家指出，我国缺乏环境税政策设计和征管方面的经验，环境税的开征对污染物种类及排放标准测算的技术要求相当高，这些都直接导致环境税虽然研究多年却迟迟未能推出。

3月11日，环境保护部副部长张力军接受记者采访时说，目前环境保护部正在与财政部、国家税务局共同研究环境税的开征问题，还没有拿出最终方案，何时开征环境税也没有明确的时间表，但是，三部门将尽快研究推出环境税。

此前的3月3日，环境保护部副部长潘岳告诉记者，目前环境经济政策中的绿色信贷、绿色保险、绿色贸易均进展顺利，作为绿色税收的环境税也已开始运作。但他同时强调，这方面并非环保部可以单独决定，还有诸多操作问题难以解决。而其实，在2008年，他就数次对媒体表示，“环境税已经摆上了议事日程”，以及“环境税在近期有所突破是可以预见的”。

在去年的“两会”上，财政部财政科学研究所所长贾康提交《关于尽快将开征环境税纳入议事日程、出台环境税》的提案，这一提案得到20多位政协委员的联名附议。贾康在提案中表示，“随着市场经济体系的建立和完善，以及30年来我国复合税制的不断发展，我国开征环境税的经济条件和税制条件已经基本具备。”

今年全国“两会”上，致公党中央向全国政协会议提交的一份提案也提出，我国应借鉴国际经验，择机开征环境税，通过向水污染、空气污染、垃圾污染等排污行为征税，筹集资金并用于环境治理。

据了解，2007年，研究开征环境税就被国务院列入《节能减排综合性工作方案》。

有专家指出，我国缺乏环境税政策设计和征管方面的经验，环境税的开征对污染物种类及排放标准测算的技术要求相当高，这些都直接导致环境税虽然研究多年但却迟迟未能推出。

在此背景下，此次环境保护部两位副部长的先后表态，意味着在学界讨论十年有余的环境税开征问题，已进入政府部门间深层次研究及方案制定阶段，相信这个新税种距离正式开征已为时不远。

开征环境税，是共识

“我国在很长一段时期内的环境管理都以命令控制型手段为主，但随着向市场经济的转变和多种经济主体的发展，单靠行政干预已经远不能解决环境污染问题，我们需要更多地利用基于市场机制的税收或收费等经济杠杆。”财政部财政科学研究所贾康此中所指的“经济杠杆”，之一即是环境税，“将环境税尽快纳入议事日程，让其成为促进我国经济发展方式和运行机制转变的有效调节工具，才能优化资源配置，促使企业走内涵扩大再生产和清洁生产的道路，鼓励‘资源节约型、环境友好型、质量效益型、科技先导型的产业和企业成长。”

“环境税已被西方广泛采用。他们通常的做法是，一方面对于环境友好行为给予‘胡萝卜，实行税收优惠政策，如所得税、增值税、消费税的减免以及加速折旧等；另一方面针对环境不友好行为挥舞‘大棒，建立以污染排放量为依据的直接污染税，以间接污染为依据的产品环境税，以及针对水、气、固废等各种污染物为对象的环境税”，潘岳指出，我们如果引进环境税，就可以实现税收增加、环境保护、社会公平的“三赢”目标。实行环境税，环境经济政策等于成功了三分之一。

“2006年，我国用于环境污染、治理方面的支出达2400.8亿元，而每年的排污费收入不过百多亿元。开征环境税代替现行的排污收费，是形势发展的必然，必须促其早日实现。”财政部财政科学研究所研究员王诚尧撰文指出，为适应我国现实情况，要抓紧研究开征专门促进节能减排的两个新税种，其一就是开征环境保护税。“我国现在对排污行为采取的措施是征缴排污费，征收面窄，不规范，收费成本高，而收费金额低，企业宁愿缴纳少量排污费，也不愿意主动治理环境污染，加上地方保护主义的干扰，缺少税收的权威性和统一性，不足以遏制超标排污行为。征缴到的收入还多被挪用，远不能满足环境治理、改善的资金需要。”

“由于目前缺乏解决资源环境代价过大的机制，经济增长的资源环境问题成本没有有效降低，加剧了生态环境恶化，需要创新政策机制来改善。为应对当前我国严峻的环境形势，开征环境税势在必行。”这是2008年3月，中国农工民主党中央委员会关于开征环境税的提案中的内容。

对此，天津财经大学财政学科首席教授李炜光告诉记者，我国目前还没有独立性质且具有法律意义上的环境税。以往的税收制度，多以经济增长为目标而设计，不是为了保护环境，如增值税、消费税、资源税、企业所得税等，尽管其中含有一些促进环境保护的政策规定，但直接具有环境保护意义的税收政策很少，少量涉及环境的税收也偏重于对资源开发利用征税。“征收了十多年的环境保护费由于缺乏刚性，所起的作用相当有限。”

开征环境税，“污染成本”必然增加，即使目前，这也已成为趋势。 2008年2月28日通过的《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》中，明确规定地方政府要对环境质量负责，并以此作为对其考核标准之一。为了强化企业、尤其国有企业的法律责任，该法规中还引入了颇具中国特色的“双罚制度”，即对超标污染单位处罚的同时，也对该单位负责人进行处罚，还取消了按比例和倍数罚款总额的上限。这一法规已经使地方政府和企业的“污染成本”陡增。

全国工商联环境服务业商会会长文一波认为，环境税征收，将使企业的产品成本上升2％～5％，但他也表示，“环境税如果正式施行，将从源头上引导企业治理污染、提高工艺、改进管理”。

“原先由社会承担的环境污染治理成本，应该由企业自己承担，环境成本的企业内部消化必须落实。”国家税务总局原副局长许善达如此评述。

财政界、环保界等相关领域，对环境税的征收已达成民间共识。却又如潘岳在接受记者采访时所说，“环境税的设计和实施是一个非常复杂的工作，涉及税制设计、环境税与其他税种的关系、税率的测算、征收成本，以及实施环境税对经济社会影响分析等，因此，环境税还很难一下子全面推开。”

环境税征收路线

“国际经验表明，污染者上缴给政府去治理的费用高于自己治理的费用时，污染者才会真正感到压力。而如今，中国的排污收费水平过低，不但不能对污染者产生压力，有时反而会起到鼓励排污的副作用。”基于此，潘岳告诉记者，他们正在主动联合有关部门，运用价格和收费手段推动节能减排，一是推进资源价格改革，包括水、石油、天然气、煤炭、电力、供热、土地等价格；二是落实污染者收费的政策，包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、促进电厂脱硫、推进垃圾处理收费；三是促进资源回收利用，包括鼓励资源再利用、发展可再生能源、垃圾焚烧、生产使用再生水、抑制过度包装等。

环保部环境规划院综合部主任葛察忠也给出两条环境税改革的路径：一是费

改税，如污水处理费、二氧化硫排污费等大的收费项目，可以直接转为环境税；二是保留已有的环境费，再加之新设的环境税，新设环境税和已有环境费并举。从现实操作角度看，葛察忠建议费税并举，因为费税有不同的征收对象、特点、征收管理的难易程度、征收单位的能力等。

贾康关于环境税的设想是：国家出台称为“环境税”的独立税种。由于水污染控制、大气污染防治、固体废物污染防治等是我国未来一段时期环境保护工作中的重点，我国环境税的征收范围应设定为包括废水、废气、固体废弃物等在内的污染物排放和二氧化碳排放。他建议，在“环境税”税种下面设定若干税目和子税目，为纳入更多的针对胜税目预留空间。而且，由于征税范围和对象不可能一步到位，硫、氮和工业污水等条件成熟、易于推行的污染排放税目可以先行开征，再按实际情况陆续开征其他税目，适当的时候可考虑独立开征碳税。

关于征收范围，王诚尧建议，应把一切与环境污染、资源破坏的行为和产品都列入其中。主要是工业废水、废气和固体废物，因为这些占污染源的70％以上，其次是那些难以降解和再回收利用的材料制品以及对环境会造成严重污染的各种包装物和超过国家环保标准的噪音。对它们的征收应以污染物的排放量和浓度为税基，在污染防治归地方自治管理的原则下，税率可因时、因地而异。同时，他也强调税负水平要高于现行的污染收费，使企业采取污染治理的成本低于承担的税负，才能根本改变过去那种先污染、后治理的不正常状况。

李炜光关注的是环境税税率的“适度”问题。他说，过低显示不出环境税的激励效应，难以影响人们的行为，过高则会造成生产抑制，无法起到预期的调整社会行为、保护环境的功效，甚至会导致破坏环境的秘密违法行为。而且，应施行差别税率，由各地根据所辖地域的气候条件、人口密度以及对环境清洁的需求程度确定适用税率。环境税对所有企业应一视同仁，中小企业与大型国有企业应适用于统一的税率，不应以隐性补贴的方式给大型国有企业以财政返还。还要防止任何人以任何借口干扰环境税的正常运行。环境税只能定向用于改善环境，补偿那些遭受环境污染或影响的人们，不能挪用于他处。“目前财政部已开始施行新的政府支出功能分类，增加了‘211环境保护科目，基本涵盖了污染防治和生态保护的全部事项，使环保在政府预算科目中有了户头，如今是往户头里‘存钱的问题了，这个钱应该包括来自环境税的收入。”

中国农工民主党也在提案中强调，环境税应主要作为中央与地方共享税，在各级财政建立“环保基金”，实行专款专用。建议将环境税收入主要用于支持燃煤发电、钢铁、有色金属、建材等行业的节能减排以及可再生能源发展，以降低征收环境税对这些行业造成的影响。他们认为，环境税的具体征收中，可以选择以下三种模式；环保部门代核，税务部门征收；由税务部门审核，环保部门代征；税务部门征收。建议将环境税的资金使用纳入环保专项预算支出科目，确保不偏离环境税设置的初始政策目标。