试论国家垄断行业的政府规制

张维昊　周广肃

【摘要】电力产业长期形成的发电、输电、配电、售电统一领导、垂直管理的垄断经营体制，需要策应加入WTO以来市场开放的新形势。在此情况下，中国应从本国实际出发，在借鉴西方经济发达国家电力产业政府规制改革经验的同时，构建符合本国国情的电力规制体系。

【关键词】电力产业 政府规制

政府规制是现代政府管理市场经济的主要职能之一，兴起于20世纪70年代，其基本含义是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体以及活动进行规范、约束和限制，最大限度地发挥并保障市场机制的良性效能，通过优化资源配置，促进社会经济效率最优化和福利最大化，实现国民经济的和谐发展。政府规制市场准入规制、价格规制、质量规制和环境保护规制等。电力行业，既作为垄断行业，又作为基础设施产业，关系到国计民生，所以政府对其规制由来已久并无可厚非。

电力行业政府规制的现状及其存在的问题

国有电力公司占据垄断①地位。在中国的电力市场中，国有电力公司占市场主导地位，输电近100%，发电80%以上。电力行业的国有股一股独大，产权结构单一，民间资本比重很小的现状，影响了有效的市场竞争机制的完善，也从根本上影响了这些企业建立现代制度，健全法人治理机构。在国有股占据了绝对控股地位的单一股权结构下，很难说能够形成股东会、董事会、监事会和经营管理者之间的有效制衡机制，甚至很难说做到了政企分开。而且很多电力企业，主要是发电企业（因为输电、供电是特许经营的概念）的市场操纵力很大，单个发电主体所占份额通常在省的范围内都超过了20%，有些超过一半以上。

电力规制法律不健全。目前，我国电力法规体系存在较大程度的缺失，许多重要的领域存在着法律真空，造成监管无规可循、无法可依。1996年4月1日开始实施的《中华人民共和国电力法》是第一部专门针对电力行业而制定的国家法律，在我国电力工业发展中起到了非常重要的作用。但是，该法律对电力市场的建立、运作以及开展有效竞争等内容基本没有涉及，特别是缺乏有关电力监管的机构、原则、权力、手段和对监管者的监督机制的规定。因此，随着电力改革进程的发展，该法律已经不能适应新的复杂环境。

电力规制权不统一。电力规制权不统一，特别是电力规制最重要的手段准入规制和价格规制还不完全属于国家电监会管辖，仍然保留在国家综合经济部门。这对于电力规制机构行使规制职责是非常不利的，大大影响了规制的权威性和有效性。

电力行业政府规制改革的基本思路

电力改革的根本目标，就是要建立市场化的运作机制，通过市场机制的作用，促进电力工业持续、健康发展。我们必须全面认识电力市场的深刻内涵，从更高的视角认识电力市场建设的意义，把握市场建设与电力改革的辩证关系，通过市场建设，系统推进各项电力改革。

确定合理的价格形成机制。在《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》中提出以两部制上网电价取代以前的还本付息电价和经营期电价。两部制电价定价规则仍由政府主导，采用的具体思路是在知道回报率的基数和运行成本的前提下，采取报酬率法。目前，由于信息不对称，合理的投资基数和运行成本的数字基本上没有。最终导致电力企业的成本跟着电价走，电价涨多少，成本就涨多少。

同时，风力发电、核电、太阳能电站以及新能源的开发使用，应当排除在两部制电价之外，利用消费型增值税来调节发电结构，提高可再生能源的发电比率。为了降低两部制电价的风险，可以考虑不但在发电侧实行两部制电价，在用电侧也实行两部制电价或期权电价，同时加强电力需求侧管理②，科学合理地引导电力消费，推出有效的峰谷差别电价来调节用电时间实行用电侧的主动调节。用经济杠杆撬动需求侧管理，实行峰谷差价，有力地调动了企业利用谷电的积极性。同时，还实施了“政府购买用电权”计划，由政府向实施可中断用电方案避峰让电的大型企支付让电补偿金。

进行电力投融资改革实现投资主体多元化。深化电力投融资体制改革的核心是改革电力项目审批制度，通过市场来配置电力资源。电力工业是资金密集型产业，总成本的很大部分是固定成本。国家宏观管理部门应该通过民主程序，科学规划未来电力规模及其布局，每年根据电力实际情况进行滚动调整，经过法定程序向社会公布。根据电力供需形势规划布局，定期公布电源项目，通过市场招投标竞争确定电源投资者，各类电力企业均能利用财政、金融等手段与政策，实现投融资主体多元化与投资方式多样化，以解决电力建设资本金短缺的问题，实现电力工程建设收益与风险对等。

加强电网建设，优化配置资源。管制电网价格。在电网价格管制的基础上，实行联网基础上的电网经营性拆分。输配电价由政府价格主管部门按“合理成本、合理盈利、依法计税、公平负担”原则制定。然而合理成本难以衡量，根据西方国家对电网的管理经验，采用价格上限控制法、特许投标权法或者区域比较竞争管制法可以一定程度上对电网经营产生激励作用。同时积极推动电厂与用电方的直供工作，给电网以激励。

加强电网硬件建设和改造。近期对电网环节的管制方式，宜采取回报率管制方式，以鼓励企业对电网的投资，远期采用基于业绩的收入上限制管制方式；核心问题是解决好电网的资产回报，以保证电网正常、健康发展。

输电网络拆分。由于我国地域广阔，输电网络的技术特征决定了长途输电经济性较差，未来相当长时期，我国电力市场仍旧是区域电力市场为主。因此，应该在联网的基础上，将输电网络进一步拆分，实行区域比较竞争管制法对电网进行管制，以提高电网的竞争效率。我国完全可以容纳不止两个电网公司。

引入合理的竞争机制。西方经济发达国家电力改革的实践表明，仅仅对电力产业实行纵向分离，发电、输电、配电、供电业务的简单分离，它们之间是不可能产生竞争的。同时，由于电力产业的规模经济性，业务的分离还带来相互协调的问题。纵向和横向分离相结合才能达到引人竞争、抑制垄断的目的。横向的分离是在发电侧引人竞争，形成多元化的产权格局，同时在供电市场引人竞争，并且采取激励性规制措施促进电网运营企业降低成本，提高效率。最新的对国家电力公司的改革就体现了这一原则。把国电公司拆分为11个公司，实现了横向和纵向的分离，市场结构有了根本性的改变。规制的方式也应相应地做出改变，在竞争和垄断的不同领域实行不同的规制政策，采取不同的规制手段。

制定完善的法律法规。以发展、效率、公平为出发点，以引入竞争为目标的电力改革的推进离不开电力法规的完善和监管的合法、有力。对电力法规修订应该按照我国电力行业改革的目标进行电力法的修订，针对电力行业的特点，明确自然垄断部分和非自然垄断部分，对其中不适应规范管制的内容予以修改，制定明确、详细的实施细则，增加可操作性。

完善电力监管体制。目前，新发电企业的项目审批（即市场准入）是由发改委和国务院分别负责，电价审批（即价格管制）大部分是由发改委或各级物价局分别案管理权限审批，与电力行业垂直管制相适应，电价管制也应采取垂直管理的管制体制。如果不垂直管制，在将来全国电力联网时，会造成电价管理的混乱。由于市场准入和价格管制政策的制定和执行是电力监管职能中权力最大、相关利益最大的一块，统一由电监会统管，会使电监会具备一定的改革激励。对电监会权力的制约，由司法裁判和人大进行更为合适。

根据世界电力工业市场化改革的趋势和中国电力改革的实践，对电力产业政府应改变以前的管电方式，对竞争环节应放松准入监管，将生产经营权和投资决策权交还给企业，确保电力市场的公平和有效竞争；同时加强对垄断环节的监管，强化价格监管，在输电和配电环节规定详细的接入条款，对这一瓶颈网络设施进行广泛的直接监管，以保证输电网的公平接入。根据中国电力市场改革现状，电力监管应该主要从市场结构的监管、进入监管、价格监管、社会性监管等方面着手。（作者单位：山东大学经济学院）

注释

①“垄断”（或者称卖者垄断；台湾通常译独占），一般指唯一的卖者在一个或多个市场，通过一个或多个阶段，面对竞争性的消费者，与买者垄断（Monopsony）刚刚相反。垄断者在市场上，能够随意调节价格与产量（不能同时调节）。

② “电力需求侧管理”的思想起源于美国，它指出需求侧（电力用户）也是重要的电力资源，它同供给侧（电网经营企业或电力生产企业）一样，也具有资源的潜力、开发和有效利用等问题。