校方责任保险制度质疑

银小贵 李龙刚

根据2008年4月3日发布的《教育部、财政部、中国保险监督管理委员会关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》有关规定,我国将在全国中小学校中推行意外伤害校方责任保险制度;所有的全日制普通中小学校、中等职业学校,都应投保校方责任险;九年义务教育阶段学校投保校方责任险所需费用,由学校公用经费中支出,每年每生不超过5元;校方责任保险基本范围包括因校方责任导致的学生人身伤害,依法应由校方承担的经济赔偿责任[1]。可以肯定,该通知的制定旨在保障学生的权利、维护学校正常教育教学秩序。但这种责任保险制度无法取得法理支持,在以后的实施过程中,可能会出现背离宗旨的现象发生,产生不利于教育事业发展的负面影响。

一、 谁之责任

责任,是指社会主体应对其所作所为承担的法律后果,或者法律规定社会主体必须予以履行的义务。就责任的本质来说,它是明确社会主体必须为一定行为,或者不得为一定行为的基础和依据。因此,我们只要弄清了责任的主体,就实现责任的归属,也就可以判定行为后果的承担者。那么,作为校方行为过错而导致学生人身伤害事故的赔偿究竟属于谁的责任的呢?

自20世纪以来,政府的角色已发生了根本性变化,政府由消极的“守夜人”演变成积极的“干预者”与“参与者”,利用法律手段、经济手段推行福利政策。给付行政、服务行政成为政府新的职能,政府有义务提供公共设施以保障公民社会权利的享有,并最终实现福利国家。同时,随着权利观念的深入、人权思想的普及,公民的权利内容日益丰富,权利的类型也呈现多样性特征,形成了生存权利、社会权利、经济权利、发展权利、学习权利等诸多权利组成的有机体系。公民的受教育权也同样得到了承认与发展。于是,设立公立学校,拨付足额的资金,并配备相应的教学和管理人员,以保障公民的受教育权便是国家的法定义务。如此,公立学校应是国家履行义务的机构,公立学校的职能在表面上是教书育人,但从深层次,或从本质上来讲,它代表着国家执行公务、履行职责。

在理论界,学者们对于公立学校的法律地位已基本达成共识,公办教育机构是法律、法规授权的事业组织。因为,《教育法》授权公立学校及其他公立教育机构招收学生或者其他受教育者,对受教育者进行处分(包括开除学籍的处分),对受教育者颁发学业证书,聘任教师及其他职工以及对之实施处分等[2]。这种法律、法规授权的组织是政府机构的组成部分,公立学校行使法律、法规所赋予的行政权力,执行的是国家的职能,代表和实现国家的意志。显然,国家作为设立者、举办者,应当对公立学校的法律行为的后果承担责任。这是我国现行《国家赔偿法》所确立的“国家责任、机关赔偿”原则的体现,也是绝大多数国家国家赔偿法的基本原则。

显然,把公立学校发生的事故归结为学校责任,实行校方责任保险制度是没有厘清国家与公立学校之间的关系,而是简单地把学校作为一个与国家相并列的独立的责任实体。这种做法不仅缺乏法理支持,而且在逻辑上产生了矛盾。依据校方责任保险制度,九年义务教育阶段学校投保校方责任保险所需费用,由学校公用经费中支出,公立中小学的办公经费是国家财政拨付的,这就意味着由国家财政来支付学校事故的保险费用。既言之,学校已被确定为责任主体,就应当由学校承担法律后果,为何由国家支付保险费用?如此,校方责任保险制度就是一个国家支付保险费用,却由学校承担责任、保险公司理赔的矛盾综合体。

二、 何种赔偿

商业保险与国家赔偿都是现代市场经济体系下赔偿受损害人的利益的重要手段,对经济的繁荣、社会的进步有着重要作用。但就实质而言,保险属于一种商业行为,国家赔偿则是国家承担国家责任的法定形式。况且,商业保险与国家赔偿的各自的目的、功能、赔偿范围不同。因此,它们是两种不同的制度,不能任意把它们相互代替或置换。

保险是指投保人根据合同约定,向保险人支付保险费,保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生而造成的财产损失承担赔偿保险金责任,或者当被保险人死亡、伤残和达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的商业保险行为[3]。国家赔偿是指国家和其他公权力主体为了补救其公权力措施给公民造成的特别损害而承担的公平财产给付责任[4]。

从设立的目的来看,保险和国家赔偿的设立都基于弥补损害,赔偿损失的宗旨。但保险侧重于风险的转移、分散,保险基础是潜在风险的存在。保险制度中的理赔往往是风险发生后,通过保险旨用的支付实现保险责任分摊。与商业保险不同的是,国家赔偿和国家的权力行使密切相关,它更倾向于损失的控制,是为了防止公权力的滥用给公民造成损害而设计的。虽然国家承担赔偿责任是在赔偿事故发生后,但它预先设立的追偿制度表明它更主张通过事前的控制来达到预防和控制风险。因此,国家赔偿的功能包括了制约和预防功能[5]。国家赔偿功能中的“制约和预防”功能是保险所不具有的。这种制约和预防就是监督和督促公权力的依法行使。

从两者的赔偿范围来看,商业保险往往只赔偿直接损失、物质损失。这是由于保险制度中的可保利益原则决定的,可保利益必须是经济利益,这就限制了保险赔偿的范围。如,意外事故导致的精神损害是无法予以计量的利益,不能依据保险原则测定估算,从而为保险机制所排斥[6]。根据国家赔偿理论及有关国家的实践,国家赔偿包括精神损失、间接损失。如,1947年的《日本国家赔偿法》第4条第4款和1980年的《韩国国家赔偿法》第3条第5款都规定了精神损害赔偿条款。此外,保险实行赔偿限额原则,无论实际损失是否超过保险金额,都以保险金额为限。而国家赔偿的数额以实际损失计算,不实行限额原则。

正因为商业保险无法替代国家赔偿制度,许多国家都建立了学校事故国家赔偿制度,并取得了良好的实效。实行学校事故国家赔偿制度以法国为代表[7]。在日本,公立学校适用国家赔偿法,对受害者的损害赔偿请求,首先由学校举办者地方公共团体(加害者是县财政负担的教职工时,包括负担其工资的都道府县在内)接受……对私立学校不适用国家赔偿法,按照民法规定处理[8]。纽约州制定了《教师赔偿负担免除法》的专门法规,规定如教职员应予赔偿时,即由学区的教育委员会代为负担。此项立法深受教育界的推崇,随后有华盛顿州、加州、康涅狄克州等相继推行[9]。德国联邦责任法承认国家对受害人的直接赔偿责任……其赔偿的义务人包括具有全部或部分权力的公法权力主体,如联邦、邦、乡镇、公法上的社团、财团或营造物(如公立的医院、学校等)[10]。此外,我国台湾地区也实行了学校事故国家赔偿制度。可以说,利用国家赔偿制度处理学校事故已是大势所趋。我们是否应借鉴这些国家或地区的有益经验、建立学校事故国家赔偿制度呢?

三、 权宜之计抑或长久之策

我国现行的《国家赔偿法》第7条规定了法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,应作为国家赔偿处理。至于“公立学校”能否成为“法律、法规授权的组织”,虽然理论界持肯定的态度,但《国家赔偿法》及相关的法律法规、司法解释也没有作出明确的答复。比如,《教育法》、《学生伤害事故处理办法》、《义务教育法》都没有对学校及教学工作人员的法律地位作出明确的规定。法律法规的阙如使学校事故的处理一直陷于困境。

不可否认的是,学校责任保险制度的实行会在一定期限内、一定程度上保障广大在校学生的权益,减轻学校的经济负担,有利于维护学校正常教育教学秩序和教育事业的发展。校方责任保险制度似乎暂时填补了国家赔偿制度在处理学校事故方面的空缺。

然而,由于商业保险与国家赔偿是两种独立的赔偿制度。各自的功能及赔偿范围的不同,决定了利用商业保险代替国家赔偿不可能从根本上解决学校事故的相关问题,并可能会产生消极的影响。首先,由于商业保险制度缺乏“制约和预防”的功能,这种制度就无法监督和督促公立学校及教师依法行使法律所赋予的“公权力”。如此,可能会导致个别的怠于履行职责,滥用权力的现象。从这一角度而言,保险制度虽然使学校、教师的责任在一定程度上得到了减轻,但学校事故是否能得到有效防止却值得我们深思。其次,实行保险制度,学校的经济负担并未彻底地解除。目前的校方责任保险合同条款基本上规定,学校及教师负有许多义务。如,学校的教职工遵章守纪,以及教育学生遵纪守法的义务;对各类教学、建筑设施进行维护、保养、修缮的义务;接受保险公司的安全检查,并落实合理安全建议的义务;保险事故发生后及时通知保险公司的义务。学校若不履这些义务,保险公司有权拒绝赔偿[11]。倘若,由于上述原因而发生学校事故,那么保险责任制度的作用将无法实现,因此,这种制度并不能彻底地为学校“减负”。而在许多国家,公立学校的教学、建筑设施属于“公有公共设施”,对于这种设施在维护、保养、修缮等义务上存在瑕疵而造成的学校事故,可以提出国家赔偿。此外,保险金额的有限性及保险制度不承保精神赔偿,同样暴露了校方责任保险制度在减轻学校经济负担方面存在的缺陷。

建立学校事故国家赔偿制度才是长久之策。我国现行的《国家赔偿法》是1994年通过的,随着市场经济的建立和完善、教育事业的迅速发展,加之法律固有的滞后性缺陷,当前的国家赔偿制度的某些部分已难以适应社会的需要。因此,笔者建议有关立法机关应加快立法步伐,修改《国家赔偿法》的有关条款,扩大国家赔偿法的适用范围,把学校事故中学校承担的赔偿责任纳入国家赔偿;制定一些专门处理学校事故的法规以配合《国家赔偿法》的实施,健全学校事故的处理程序;明确政府相关部门的职责,加大教育投资的力度,在政府教育支出方面分别设立教育经费支出和学校事故赔偿费用两项支出。

学校事故应包括学生在学校期间所受到的所有人身伤害事件[12]。囿于学校事故种类的纷繁性、事故性质的复杂性、学校的法律地位差异性,国家不可能对所有的学校事故承担赔偿责任。比如,在我国目前公立学校与私立学校并存的情况下,由于私立学校不是由政府设置的,对于私立学校事故的损害,国家不应承担赔偿责任。因此,须肯定的是,校方责任保险虽然有其局限性一面,但它在一定时间和范围内仍将有其“用武之地”。

参考文献

[1] 教育部、财政部、中国保险监督管理委员会关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知[EB/OL]http://www.gov.cn/zwgk/2008-04/15/content_945085.htm,2008-04-15/2008-10-05.

[2] 姜明安.行政法与行政诉讼法.北京:北京大学出版社,高等教育出版社,1999.112.

[3] 龙卫洋.保险学.上海:复旦大学出版社,2005.1.

[4] 高家伟.国家赔偿法.北京:商务印书馆,2005.2.

[5] 马怀德.国家赔偿法学.北京:中国政法大学出版社,2002.10-12.

[6] 张念.保险学原理.成都:四川大学出版社,2000.111.

[7] 刘静仑.比较国家赔偿法.北京:群众出版社,2002.42.

[8] 李登贵.日本学校事故综述.见,劳凯声.中国教育法制评论(第2辑)[C].北京:教育科学出版,2003.336.

[9] 夏利民.中小学生在校伤害事故的法律责任.见,郑贤君.公民受教育权的法律保护.北京:人民法院出版社,2004.306.

[10] 皮纯协,何寿生.比较国家赔偿法.北京:中国法制出版社,1998.154.

[11] 李理.评析校方责任保险条款的法律缺陷.教学与管理,2005(2):41.

[12] 劳凯声.中小学学生伤害事故及责任归结问题研究.见,劳凯声.中国教育法制评论(第三辑)[C].北京:教育科学出版,2004.128-129.

(责任编辑付一静)