我国实施行政许可法的重大意义

张 亮

《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)已于2003年8月27日由十届全国人大常委会第四次会议通过,并于2004年7月1日起正式实施。这部法律从1996年开始研究、起草到正式颁布整整用了7年时间,《行政许可法》总共八章,八十三条。本文主要阐述一下行政许可的概念与实施《行政许可法》的重大意义。

一、行政许可的概念

许可即准许、允许,指一方允许另一方从事某种活动,非经允许而为之,即属违法行为。在不同的部门法中,许可的含义不尽相同。比如,在民法上,许可通常指土地所有人允许他人通过或使用其土地的行为,属相邻权研究的范畴;在知识产权中,许可是指所有人允许他人使用其专利、商标和著作权的行为。

那么,什么是行政许可呢?行政许可也就是我们通常讲的行政审批。在2003年8月第十届全国人大常委会第四次会议上通过的《行政许可法》,将行政许可定义为:“是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”但一些学者认为该概念存在一个缺陷,它将行政许可的内容只表述为“准予其从事特定活动的行为”。我们知道,许可机关依法享有审查权,如果相对人的申请不符合法定条件,许可机关当然要做出不予许可的决定,而许可机关不予许可的决定并不能改变该行政行为本身的属性,所以它仍然是一个行政许可行为。因此目前学术界普遍认为,行政许可的概念应该是:指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,并作出是否准予其从事特定活动的行政行为。

二、行政许可的特征

特征1:行政许可是行政机关的管理性行为。因为政府行为从大的方面来分有两个方面:一种是具有行政管理性质;一种是不具有行政管理性质。行政许可它属于管理性的行为。对有些不具有管理性质的行为,即使是政府作出的,也不属于行政许可,主要有两个方面:一是政府对民事权利的确定行为,二是政府对民事关系的确定行为。这些虽然表面看都履行了申请、审批、发证这么一个程序,但都不具有行政管理属性,所以都不属于行政许可。

特征2:行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政许可法第3条第2款规定:“有关行政机关对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,不适用本法。”尽管它也是一种审批行为,但它调整的对象是内部的,所以行政机关内部的这种管理行为就不是行政许可。

特征3:行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。行政机关应针对行政相对人的申请,依法采取相应的行政行为,而不能是政府单方面作出的决定。

三、我国实施《行政许可法》的意义

1.有利于贯彻依法治国、依法行政。《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后,又一部规范政府行为的重要法律。以上四部行政法律在我国的实施,都极大地推动了我国民主与法治的发展,是我国民主与法制建设中的四个里程碑,标志着我国行政法制建设的不断进步,对建设法治政府起到了巨大的推动作用。这三部法律的先后出台,也为《行政许可法》的制定奠定了有利的立法基础。《行政许可法》正是在此基础之上,为适应进一步推进我国依法行政、建设法治政府的历史进程而制定出台的。按照建设法治政府的要求,现在政府应是有限的政府,透明、廉洁的政府,高效、服务的政府,诚信负责的政府。这些现代法治政府的基本理念和要求,全面体现在《行政许可法》所确定的原则及一系列制度规定之中,成为这部法律的基本追求。

2.有利于构建完善的行政管理法规体系。依法行政是政府运作的基本准则。针对行政机关违法设定行政许可和不予行政许可、权责脱钩、监督不力以及忽视、剥夺公民对行政事务的知情权、参与权和监督权的问题,《行政许可法》规定了严格的法律责任和法律制度,明确规定行政权的行使必须与责任相统一,要向社会公开行政管理的主体、行政执法的依据、行政许可的内容、行政许可的过程及行政许可的决定,规定了行政许可听取意见制度、说明理由制度、听证制度和举报投诉制度等。这有利于促进行政机关依法管理、依法办事,有利于公民、法人和其他组织参与行政管理,并对行政机关进行有法律授权的监督。

3.是加入世贸组织新形势的需要。经过11年的艰苦谈判,我们终于成为世界贸易组织的正式成员,给我们的社会经济各个领域带来了深刻的影响。我们既然在经贸实践中得到了益处,就要兑现入世时的庄严承诺,WTO要求成员国在对外贸易活动中,行政许可必须要用公开透明,并以规范的形势来实施。通过制定行政许可法,我们将行政许可事项的范围作了明确的限制,把游戏规则公布在发生纠纷之前,这有利于将我们在遇到经贸摩擦事件时,作出快速、有效、规范的行政动作。从而保护我国的经贸主体,有利于参加经贸国际条约和协定,这样既可以与国际通用规则相协调,也可以更好地维护我们国家的经济利益。

4.有利于加快政府职能的转变。行政许可作为行政管理的一个重要手段,长期以来,由于受计划经济体制的影响,存在着许多问题。像许可事项过多、过滥。在某些领域,一讲管理就要审批,审批就要发证、年检,行政机关管了很多不该管、管不好的事情。行政许可法严格限制设定行政许可的事项范围,在政府管理与公民、法人或其他组织自主决定的关系上,确立了公民、法人或其他组织自主决定优先的原则;在政府管理与市场竞争的关系上,确立了市场优先的原则;在政府管理与社会自律的关系上,确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则对防止公权力对社会经济生活和公民个人生活的过度干预,培育社会自律机制,发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用,促进政府职能切实转变,具有十分重要的作用。

《行政许可法》不仅是对现行行政许可制度的根本性改变,更是对旧有的政府执政理念和执政方式的根本变革。行政许可法的立法宗旨,不单纯局限于对政府行为的规范,更为重要的是,它体现了一种宪政精神的复归,即国家的权力向社会、公民的回归;倡导了一种崭新的政府治理理念,即提高公民自治效率和效力。□(编辑/丹桔)