关于我国农村土地流转问题的思考

王省彬

摘要在我国农业发展的新阶段，最重要的工作是在稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，促进农业发展。结合当前农村土地流转的实际。指出了农村土地流转的实质，并提出了促进农村土地流转的建议。

关键词农村土地流转；问题；建议

中图分类号F321.1

文献标识码A

文章编号1007－5739(2009)16－0377－02

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，曾极大地促进了农业和农村经济的发展。成为当时农村土地改革的一项创举。但随之也产生了一些矛盾与问题，近年来尤为突出。农业的小规模分散经营，越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求。难以体现规模效益。搞活农村土地流转，是当前农业和农村发展的必然趋势。

1农村土地流转的实质

所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权(经营权)从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质。因此，土地流转是必然的趋势。

2我国农村土地流转存在的问题

近年来，在江浙一带以及一些农业较发达的地区，土地流转的面积逐步扩大，流转形式不断丰富，它有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于思想意识落后，家庭联产承包生产模式自身存在着流弊。缺乏健全的市场机制和有效的治理机构，加上我国幅员辽阔，地形地貌复杂，东西部农业发展差距大。在市场经济条件下农村土地流转仍存在以下不足：

(1)土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部。非本集体经济组织成员因被集体土地承包经营权作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而使土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。这种限制，虽然起着保护集体土地公有公用的作用。可以保护集体成员的利益和维护农村社会的稳定，防止出现大范围的土地产权流动以及随之而来的大范围的人口流动。但这种格局在很大程度上限制了集体组织间在土地利用上的余缺调节，这不仅将对农村剩余劳动力的转移产生不利影响。也会使得农村土地流转很可能局限在一个个孤立的小范围内，以至培育出十分零散的农村土地流转市场，与我国农村经济体制改革的发展是不相协调的。

(2)土地流转条件上的限制。从土地承包经营权的转让来讲。当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经承包人同意。土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一起构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。承包农户是流转的主体，土地流转主要是通过市场机制，流转收益全部归承包农户，农民在遵守法律的情况下应当有自主权。当前侵害农民土地流转权的现象较多，正是因为这种对农户自主决策的限制使有些所谓集体组织以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，以低价强行“租用”浓户承包地，在流转过程中与民争利，或者随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”，变相剥夺农户土地。

(3)土地价值实现上的限制。农村土地承包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能。但我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权。这说明农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权；土地收益权不完整、不清楚，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整、农村二、三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题r。都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。

3促进我国农村土地流转的建议

土地是最重要、也是最基本的生产要素，但是从我国新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。要打破这一沉闷局面，就必须让土地流转活跃起来。

3.1土地流转应尊重农民利益。遵循三大原则

农村土地经营权流转事关农民切身利益，目前。不少地方对土地法规、土地政策的理解还存在片面性。有些基层干部则认为，宪法规定土地所有权属于集体所有。对土地可以全权支配，往往强化了集体土地的所有权，而侵犯了农户的土地承包权。因此，在农村土地流转过程中应遵循以下三大原则：

(1)“稳制活田，三权分离”的原则。即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义。才能切实保障土地使用权转让的合法性。

(2)“依法、自愿、有偿”原则。农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签定合同；按国家规定交纳税金、承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿。不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。

(3)“实事求是、积极稳妥”的原则。不论是从有利于发展地区经济而言，还是从有利于促进城镇化发展的角度来看，农村土地流转都具有重大而积极的意义。因此，应充分发挥好其蕴涵的潜力。另一方面，土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物，因此必须根据客观条件“量体裁衣”，不能盲目进行、拔苗助长，否则势必事与愿违，带来不良后果。

3.2进一步探索和加强土地流转制度建设。促进农村土地机制创新

(1)培育各种类型的土地流转服务中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。该机构负责受理需转让土地农户的申请，需承包土地投资人的申请，采用多种形式为双方牵线搭桥，保护流转双方的利益。基层农经合作经济管理部门要履行自己的职责，做好工作，确保土地“自愿、有偿、合法、有序”流转。进一步发挥中介机构的搭桥引线作用，加快土地流转，促进农业规模和产业化经营。

(2)大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制。探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。建立土地流转调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序治理。

(3)有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞届性等特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。对此应采取相应的对策，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的治理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进农村土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使农村土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。

(4)建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度。一是要大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移。目前，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而且。随着市场竞争日益激烈，企业经营环境不稳定，兼业农民非农产业收入的不稳定性使他们难以彻底离开土地。土地使用权流转将难以实行。因此，应切实加快乡镇城市化进程，依靠科技进步，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整，使农业剩余劳动力得以合理转移。二是要积极探索土地流转形式的多元化。我国农村地域辽阔，自然条件千差万别，经济发展不平衡，广大农民在实践中创造的土地使用权流转模式不尽相同。采取灵活多样的各种可行性方式，更能合理配置土地资源。

(5)为土地流转创造良好的外部环境。在发展农业产业化经营、提高农业市场化程度的同时，要建立多层次的农村保障体系。目前，我国广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感，提高农民适应市场风险的能力，农村土地市场发展的进程也将严重受阻。因而，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能。为土地转出者解决后顾之忧。