试论行风评议中的“黑箱”及对策

胡春萍　吴建南　杨宇谦

摘要：对目前行风评议中出现的“公关”和“拉票大战”等现象的原因进行研究。通过对行风评议流程和主要角色的分析发现，由于评议过程中监控机制不健全和评议信息在评议各方的分布不均，围绕行风评议办公室和评议代表出现两大“黑箱”，在利益驱动下，评议控制方和评议对象之间通过“公关”和“拉票大战”等行为寻租和利益博弈。因此，应建立和加强评议过程的监控机制和评议信息的公开机制。

关键词：行风评议；评议流程；评议角色；黑箱；博弈

中图分类号：1363文献标识码：A文章编号：1000-2731(2009)03-0123-34

行风评议也称“行风测评”、“民主评议政风行风”，是“对与特定社会行业相关的政府部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动”，是一种公众参与的政府绩效评价形式。目前行风评议已在全国广泛开展。作为我国政府纠正部门和行业不正之风的重要举措，行风评议要促进政府部门和行业的作风建设，强化民主监督机制，塑造良好的形象，加强党风廉政建设等。然而在实际工作中，一些地方的行风评议中出现的“公关”和“拉票大战”等现象，在一定程度上影响了评议的公平和公正，使人们对评议结果是否客观准确产生质疑，从而严重影响了行风评议的效果。

为什么旨在纠风的行风评议中又出现“公关”和“拉票大战”等不正之风?如何制约这种不正之风呢?目前只有少量论文指出，行风评议中存在着不正之风，应加强评议过程的公开公正，但缺乏对不正之风存在的原因和机理的研究。因此，本文将在介绍“公关”和“拉票大战”等现象的基础上，通过对行风评议流程和主要角色的分析，对这些现象背后的原因及其影响过程进行探讨，并给出具体的改进建议。

一、“公关”和“拉票大战”现象

在行风评议工作中，某些地方出现了“公关”和“拉票大战”等不良现象。某些被评部门为了能“评议达标”，不在认真检查自身问题、提高组织绩效上下功夫，而是费尽心机为本单位“拉选票”。有的设宴款待或通过送礼笼络参加评议打分的部门或个人；有的上下活动，找熟人甚至找领导为本单位“介绍情况”；还有的与行风评议组织部门交涉互利条件，利用本行业的职能暗示、许诺可以给予的方便。而个别评议代表及评议组织人员因受其恩惠或碍于人情，往往不根据实际情况评议，而给拉关系的部门打高分，甚至帮助弄虚作假。

对参与行风评议多年的某行业调查发现，为了确保在行风评议中排名靠前，该行业部分公司及其下属单位投入大量时间精力“做工作”，耗费大量财力“搞公关”，运作大量人力“迎来送往”，选择适当时候与行风评议组织部门进行“充分沟通”。某公司监察部门工作人员指出，“公关”工作已成为监察部门的常规工作，如请人大、政协代表参观指导工作并宴请吃饭；向有关政府领导汇报工作；与新闻媒体加强联系，搞好宣传等。

尽管有人认为，“公关”和“拉票大战”可以促进各方互动，有助于营造良好的外部经营环境，即便牺牲一定的经济利益也能因树立良好形象而获得无形资产，但不能否认这种现象也带来了一些消极后果。诸多行风建设之外的工作使行风建设部门职能异化，工作人员角色冲突，行风评议流于形式，评议成本居高不下。排名的高低固然对被评部门行业作风有一定反映，但各被评部门惟“名”(排名)是从，在排名竞争加剧时往往引发行为扭曲，使行风评议逐步演变为一种不良竞争。

二、行风评议的流程及主要角色

(一)行风评议的一般流程

各地行风评议工作各具特色，但其流程基本可概括为准备、整改、问卷测评和结果反馈四个阶段。准备阶段主要有以下工作：①建立行风评议领导小组和负责具体实施的行风评议组织机构，并确定参评的政府部门和行业即评议对象；②行风评议组织机构制定实施方案，包括评议内容、评议程序、评议日程及奖惩措施等；③召开前期动员会，向各评议对象通报评议方案，并由其设立相应的工作机构，以配合行风评议和完成部门行风建设任务；④由纠风办及各被评部门共同进行行风评议宣传，包括被评部门职能、行风评议目的、评议方法等，以营造利于行风评议开展的社会氛围。

行风整改阶段主要包括两方面工作：①根据行风评议目标及行风建设任务，通过召开民主讨论会、座谈、对群众走访调查、召开听证会等方式查找问题，形成综合评价报告并提交行风评议组织机构；②对自查出的问题、评议代表提出的问题、群众投诉的问题、听证会代表质询的问题等进行归纳分析，制定解决问题、改进行风乃至提升组织绩效的有关措施并付诸实施。

问卷测评阶段主要由行风评议组织机构向群众发放问卷、由其根据对各被评部门的总体印象匿名打分的方式收集评议信息。主要工作包括选择问卷调查对象、发放与回收问卷、统计问卷结果以及给出各部门的绩效排名以及有关绩效信息。

对评议结果的反馈主要是由行风评议组织机构依据既定方案与被评部门的上级组织共同完成。主要包括两方面工作：一是将排名及有关绩效信息向被评部门及有关单位反馈，有时还会通过特定媒体向社会各界公示；二是根据评议结果对被评部门实施经济奖惩和行政奖惩等。

(二)行风评议的主要角色及其作用

评议活动主要涉及以下几类角色：①由党委、人大、政府、政协、纪委领导同志组成的行风评议领导小组；②由从领导小组成员单位抽调的人员组成的行风评议办公室(以下简称“行评办”)；③人大代表、政协委员、民主党派和服务对象中素质高、参政议政能力强的社会各界人士等评议代表组成的评议小组；④市民；⑤行风评议的对象，即各被评部门。

各类角色主要通过以下方式收集评议对象信息并进行评议：①评议代表以分散或集中的方式深入被评部门及其管理、服务对象，通过召开座谈会、明察暗访、个别了解、听取汇报等形式广泛征求社会各界对评议对象的意见，逐个部门写出综合评价报告并打出具体分数；②向社会公布行风监督电话，接受市民的举报和投诉；③组织市民、各级人大代表、政协委员、民主党派和各类企业进行问卷调查。

在行风评议各类角色中，行风评议领导小组拥有最高权力，但作为行风评议活动的领导机构，其主要作用在于对活动中的重大问题进行决策而非具体实施，尽管也会通过填写调查问卷给评议对象打分，但与各被评部门的直接接触较少，在行风评议中的实际参与度较低。而市民主要通过媒体、热线电话的投诉、举报等方式提出意见，少数会参与问卷调查，对评议结果有一定影响，但其成员构成不具稳定性和确定性，在评议过程中与各被评部门的直接接触较少。

与前两类角色相比，行评办和评议代表与评议对象关系更为紧密。其中，评议代表或以个体的形式或以群体的形式参与行风评议中“议”的工作，与评议对象有深度接触，并且通过绩效信息收集和综合评价等环节，对评议结果有较大影响。而行评办

是负责行风评议活动组织协调和指导、把握工作进展情况以及进行调查问卷发放和统计的执行机构，作为行风评议领导小组的“手和脚”，承担了选择评议代表、联系并组织被评部门配合评议工作、组织问卷调查、汇总和处理评议信息以及发布最终评议结果等多项任务。因此，行评办可以全权控制评议结果，从而对评议对象有最大的影响力。

三、“公关”和“拉票大战”现象的原因

(一)评议过程中的“黑箱”

由行风评议中角色及其作用的分析可知，行评办和评议代表对评议过程以及评议结果有较大的影响，同时与评议对象的接触频繁而深入，二者在行风评议中有着举足轻重的作用。由于目前行风评议中监督和控制不到位，评议信息在各评议角色间的分布处于不对称的状态，因而围绕行评办和评议代表形成了两大评议“黑箱”。评议中各角色之间的权力、信息关系以及在此基础上形成的评议“黑箱”如图1所示。

由于行评办对评议代表的行为缺乏实质意义上的监督，评议代表在与被评部门及其管理和服务对象的信息沟通中存在较强的自主性，选择什么调查对象、对调查获取的信息做何种选择以及如何撰写综合评价报告、给评议对象打多少分等行为不受监督、不承担责任，完全依赖于评议代表的职业素质和道德操守。因此，评议代表对评议对象的绩效信息收集和综合评价过程成为评议中的一个“黑箱”。

而行评办不但在具体选择哪些人大代表、政协委员、民主党派和服务对象作为评议代表方面没有明确的规范和标准，由其自由操作，还全权掌控着评议信息的重要来源——问卷调查过程，如决定调查对象的选取方法、组织和实施调查活动，调查结束后独立进行调查数据的整理汇总和统计等，另外也由其根据调查结果和评议代表的综合评价打分计算最终得分从而形成排名结果。由于整个调查过程以及数据处理和结果形成过程不对外公开，甚至最终的排名结果也只是小范围公开，而行评办向行风评议领导小组汇报评议结果往往只是一种程序，所以整个评议结果的形成过程缺乏有效的监督，行评办在一定程度上决定着问卷调查的结果甚至是最终的评议结果。因此，行评办对评议信息的收集、处理以及结果的形成过程成为评议中的又一“黑箱”。

(二)评议“黑箱”与利益博弈

行风评议中存在的两大“黑箱”，使行评办和评议代表拥有对各评议对象的权力和影响力。这种权力和影响力使行评办和评议代表具备了“设租”(rent—setting)和“给租”(rent—giving)的条件。而行评办和评议代表，无论其作为机构还是个人，往往具有“经济人”的特点，存在着各自的利益需要。因此，评议“黑箱”在一定程度上也会激发其通过“设租”、“给租”获取利益的动机。

而对于评议对象而言，评议结果的好坏是其获取人财物等物质资源以及升迁、培训等发展性资源的关键因素。因此，行风评议结果受到上级主管部门和其他考核部门重视，同时也对评议对象形成了巨大压力，为了组织和个人利益其需要获得靠前的名次。在强烈的利益诉求下，评议对象可以通过游说、拉关系走后门甚至行贿等方式向行风评议控制方进行“寻租”，向其“示好”，使其为了获得既定利益而在问卷调查和数据处理过程中做出有利于自己的行为，从而获得靠前排名。

另外，信息不对称也使对相关组织和个人的监督等反寻租行为难以进行甚至缺失。在目前各地的行风评议实践中，尚未对此类不正之风制定明确的处罚规定。这在一定程度上降低了寻租和给租的成本和风险，从而强化了评议各方寻租和给租的动机。

综上可知，由于行风评议过程中监督控制机制的不健全，使得评议过程中存在“黑箱”，评议各方存在信息不对称，创造了评议控制方和评议对象间寻租和博弈的空间。而评议各方在各自的利益驱动下，为获取更大的利益，在行风评议过程中通过“公关”、“拉票大战”等行为进行利益博弈，行风评议中的不正之风因此产生。

四、应对评议“黑箱”的建议

对“公关”和“拉票大战”等不正之风产生原因的分析表明，有必要建立和加强对评议过程的监控机制和公开机制，以应对评议中的“黑箱”。

首先，加强评议信息收集、传递及处理过程的控制，提高评议信息的准确性。

如委托专业调查机构独立调查群众满意情况。专业机构往往具备较多的问卷调查经验和相对完备的调查技术，由专业机构收集评议信息可减少问卷调查中因抽样、问卷发放和回收、数据统计等环节的不规范操作而引起的调查误差。更重要的是，专业机构的参与将使行风评议组织机构的权力收缩，从而在绩效信息的收集、传递和处理过程减少行评办和被评部门对评议信息的直接影响。同时，市场竞争也可带动专业调查机构的自律性发展，在一定程度上可以进一步减少行评办和被评部门对调查机构以及评议信息的影响。另外，对评议信息的质量进行抽查也能在一定程度上抑制评议过程中的信息造假和失真问题。

其次，建立评议程序与评议信息公开机制，使评议过程适度公开，为广泛监督提供条件。

将专业调查机构引入评议信息的收集、传递和处理过程，会大幅缩小评议“黑箱”的范围，而建立评议程序与评议信息的公开机制则有助于评议“黑箱”在一定程度和一定范围内的透明化。如可以建立评议方案听证制度，组织各界人士对评议程序充分讨论，听取各方意见；也可以在具体实施过程中实行公开制度，将评议所遵循的原则、评分依据、不同阶段不同来源的得分等信息在不同的范围进行公开。充分讨论有助于群策群力、形成更加准确公正的评议方案，同时也能保证评议程序得到各方的了解和认可。而评议信息在不同范围的公开，则使各方利益相关主体享有一定知情权，降低评议过程中的信息不对称，使评议各环节都处于监督之下，从而减少评议过程中寻租行为和暗箱操作的空间。

最后，严明评议纪律，对评议过程中可能出现的不良现象制定严格的惩罚措施。

尽管可以通过专业调查机构的介入控制行评办和被评部门对评议信息的负面影响，也可以通过公开机制提高对评议过程的监督和评议过程的透明性，但只要存在权力，就难以完全杜绝评议过程中的利益博弈。因此，通过对可能出现的寻租行为制定惩罚机制，提高评议对象、评议代表以及行评办及其工作人员寻租和给租的风险和成本，对违规单位和个人进行负向激励，也能在一定程度上制约评议过程中的“暗箱操作”。

责任编辑陈萍