“后许宗衡时代”的深圳政改

王维博

“双规”许宗衡，不仅带来深圳官场的震动，也给刚刚重启的深圳行政体制改革带来新的不确定因素。但另一种声音认为，许的落马，或会为“行政权三分”的推行扫清人事障碍。

6月5日凌晨，深圳市长许宗衡被中纪委工作人员从家中带走。8日中纪委证实，许因严重违纪已被免职。10日，人民网援用香港媒体报道称，深圳另有3名副市长亦接受调查。

在此前一周，由许宗衡推动重启的“行政权三分”改革高调宣布，坊间亦流传许宗衡将由“副省”转“正省”的消息。一周后，“高升”尚未证实，市长已落马下，这让深圳官场为之哗然。

许宗衡任职期间，除了推行深港台作外，重启机构改革是最大亮点。在5月获批的深圳综合配套改革方案中，“行政权三分”(即将政府职能部门分为决策部门、执行部门，监督部门三大板块，进行相对分离相互制约的机制)成为综合改革最重要的内容。

随着许宗衡的落马，6年前一度流产的“行政权三分”改革再次被推向风口浪尖。

重启行政三分制

一个明确的信号是，深圳在2003年大张旗鼓开始、却又悄无声息流产的“行政权三分”改革，即将重启。许宗衡落马前一周，深圳备受关注的正是许宗衡重启的深圳综合改革。

继天津滨海新区、上海浦东新区之后，深圳是中国第3个全国性综合改革配套区。 5月初，《深圳综合配套改革试验总体方案》获国务院正式批复。相较浦东新区注重金融改革，滨海新区主要进行港口等综合配套改革不同，深圳领到的任务是，在“行政管理体制改革上寻找突破口”。

改革定位各不相同，使得深圳的行政管理体制改革迅速成为媒体关注的亮点。5月底，深圳市政府举办的新闻发布会上传出消息，此前搁浅6年的“行政权三分”改革即将重启。早在2003年，深圳就大张旗鼓地展开了“行政权三分”改革，但在试验中由于阻力过大，最终偏离了方案，使得改革一度中止。

较早参与深圳行政三分制设计的教育部公共管理教学指导委员会委员、深圳大学教授马敬仁在接受《中国新闻周刊》采访时说，与此前不同，此次改革并非将三大部门平等对待，其中决策部门和执行部门将处于同等级别，而监督部门则高一个级别，负责监督决策部门和执行部门。

“此外，监督的方式也将改变。”马敬仁说，一方面，新制度将通过垂直制、派出制的方式来监管，有别于过去的同级监督制；另一方面，凡是由政府财政拨款的单位将全部被纳入监管范围。这意味着，以前在监督范围之外的事业单位，也将被纳入监管。

为了改变目前行政体制下决策层和执行层的上下级关系，使其真正成为同一级别，决策部门和执行部门还将签署绩效合同，各自分别对本年度内的工作安排作出承诺，由监督部门年末统一监察和评估。

在马敬仁看来，2006年，在许宗衡力推下出台的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》也为此次“行政权三分”重启做了铺垫。虽然此前改革遇到了阻力，但许宗衡任市长后一直在推动这一改革，只是没有张扬而已。

为推动“行政权三分”改革，许宗衡还将国土和交通两个部门作为试点，将规划局和国土局分开，规划局作为决策层，国土局作为执行机构，各司其职。

“三分制”为何一度搁浅

2003年1月，广东省召开“两会”时，时任深圳市长的于幼军透露，深圳正在筹划打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构。

事实上，2001年12月，深圳就已开始起草行政体制改革方案，其中隐约可见“行政权三分”的影子，如设立类似香港政府执行机构的“行业协会服务署”。

作为“行政权三分”改革的最早设计者、深圳大学教授马敬仁说，2001年底，中编办决定在深圳进行改革试点，课题组主要是对香港、新加坡等地进行了调研。起初反响并不大，2003年，媒体广泛报道，三分制改革陷入争议中。

有媒体把行政三分说成“三权分立”，马敬仁说。为此他曾撰文解释，行政三分制度并不是“三权分立”，而是“行政系统内部三种职能的相互分离”，分的是事权，并非人大授予的法权。

更多的争论来自政府内部，长期关注深圳改革的深圳市委党校教授卞苏徽在《深圳行政变革大事》一书中称，“改革方案修改了很多遍，大的改动就有十几稿。其间征求过很多次意见，争议和分歧一直都很大。 2002年上半年，时任深圳市长的于幼军亲自召集一次方案讨论会，一位局长甚至当面质问：‘为什么砍掉我们局?”

虽然争议不断，但在于幼军的推动下，“行政权三分”一度成为改革热点。2003年 1月，广东省十届人大一次会议上，于幼军称，改革方案已基本定稿并获中编办同意，深圳准备在当年上半年推行此项改革。而于当年所作的《政府工作报告》中，也明确提出要重新配置政府各部门职责权力，探索建立现代行政组织结构和运行机制。

2003年下半年，这项改革突然搁浅，很快淡出人们视野。

卞苏徽在总结改革搁浅的主要原因时指出，失败主要来自几个方面：第一，改革方案过早曝光，加之一些媒体的误读，使改革面临的风险系数加大，导致高层决策层重新决断，第二，方案缺乏专家和公众的充分

参与。改革的动力不足，第三，阻力太大，由于改革涉及权力转移，机构重组撤并等利益问题，导致一些部门强烈抵制。

曾参与三分制改革准备工作的深圳市委办公厅原机要秘书李红光在接受《中国新闻周刊》采访时说，当时规划中决策部门的级别较高，结果数量“越协商越多”，原定设三个决策部门，最后增至十几个，“用不断妥协的办法换取改革的进行，结果要么南辕北辙，要么无疾而终。”

而当时推行这一改革的政治条件也被认为“不够成熟”，“十六大报告中。对决策权、执行权、监督权三者的关系，只是提到建立三者的协调关系，直到十七大报告才明确提出建立三权既相互制约又相互协调的行政体制。”深圳社科院院长乐正说。

在乐正看来，更大的阻力来自政府内部，现有的政府架构几乎被推倒重来，至少有五分之一正局级部门将被撤销或合并，这无疑会带来人事安排的巨大障碍。“行政权三分本意是破解政府部门权力过于集中的问题，恰恰是这个关节阻碍了改革的进程。”

重启背后

重启改革的背后，是深圳改革越来越受到行政管理体制的束缚。

2003年，一位叫“我为伊狂”的网友在《深圳，你被谁抛弃》一文中尖锐地指出，随着改革开放的深入，经济特区正在越来越失去其特殊性。由于不再担负改革试验田的重任，也就丧失了重要的政策基础，同时还要面对来自国内其他城市的竞争，“这是深圳改革不可忽视的时代背景”。

有学者分析，深圳建立经济特区29年来，GDP增长了3437倍，居民人均可支配收入居国内首位，是国内第一个人均GDP超过1万美元的城市，这些辉煌成绩的背后，是土地、能源、人口和环境的严重透支，而突破硬资源约束唯一的路径是形成有利于科学发展的机制。

广东省委副书记、深圳市委书记刘玉浦在2008年底的经济特区工作会议上坦陈，“随着改革不断向纵深推进，行政管理体制改革对其他改革的牵制作用日益明显。要深化经济体制改革和其他各个领域的改革，就必须把行政管理体制改革提到突出重要的位置，实现行政管理体制改革的突破。”

《深圳，你被谁抛弃》一文的作者呙中校在接受《中国新闻周刊》采访时称，历经近30年的高速发展之后，深圳的经济体制改革潜力得到充分释放，“后发优势”已经所剩无几，亟须上层建筑领域的改革突破。此次重启行政体制改革，正是在寻找新的城市定位和方向，解决何去何从的困惑。

在呙中校看来，此次深圳重启“行政权三分”改革，让权力不被滥用，针对的正是“市场经济中行政权力过大过多”的客观现实。“这种行政体制改革本身不是目的，而是为理顺管理体制机制，进一步节约成本、提高效率，为市场经济更好发展创造条件。”

呙中校举例，深圳提出的另一项改革举措是取消“二线关”，让特区版图从现有的396平方公里扩大到全市1953平方公里。表面上打破了“一个城市两种体制”的政治分隔，实际针对的恰恰是特区发展空间受限的现实，意图通过改革提升城市整体竞争力，让特区产生更大的规模经济效益。

长期关注深圳改革的乐正认为，经济特区建立之初，政府机构设置借鉴了香港的许多经验，效率很高。但随着改革的推进，经济特区原来享有的优惠政策也逐渐在全国普及，由于国家的体制障碍，原先颇具优势的行政体制也不得不与内地趋同，导致深圳的每一步改革越来越受到上位法的约束和限制，困境之下，要求行政体制改革的愿望越来越迫切。

继任者

许宗衡落马之后，刚刚重启的“行政权三分”改革何去何从?一种声音认为，许的落马给刚刚重启的行政改革带来更多不确定因素。而另一种声音认为。在深圳官场经营多年的许宗衡的落马，或会为“行政权三分”的推行扫清人事障碍。后一种解读，可从王荣的“空降”得以证明。

12日，江苏省苏州市委书记王荣“空降”深圳，任深圳市委副书记，并被提名为深圳市长候选人。此前，这位拥有博士学位的专家型官员，有长期主政江苏无锡、苏州等经济发达地区的经验。

“许宗衡事件对综合改革的影响肯定是有的，但大方向不会改变，只是在细节操作上会有一些影响。”乐正告诉《中国新闻周刊》，综合改革方案已经国务院批准，这是大政方针，不会随某个领导人的变动而变化。

乐正透露，为了分解落实“综改方案”，深圳市委市政府已经酝酿出台了《深圳市综合配套改革三年实施方案》《深圳市委市政府关于贯彻实施(深圳市综合配套改革总体方案)的决定》，在实际操作层面对“方案”细化分解。

其中，今年的重头戏包括向中央申报将特区范围扩大至全市，即将原属关外的宝安区、龙岗区和光明新区纳入特区之内。同时还将调整行政区划，缩短管理链条，逐步实现一级政府三级管理。

现有的“两级政府、四级管理”，即“市政府－区政府－街道办－社区工作站”的行政体制框架，面临重新构建。乐正分析称，理想的结果是，通过“行政权三分”，政府可以将更多的行政事务外包给非政府机构，最终形成多元化的公共事务管理制度。

这意味着，随着“行政权三分”的重启，现有政府架构将被再次打破，机构的撤并也在所难免。

一位不愿透露姓名的政府官员称，行政改革本身就要“伤筋动骨”，许宗衡在深圳经营十余年，其关系网络盘根错节，他的落马恰恰可以为继任者腾出改革空间。

“任何改革都会受到阻力，这次国务院同意了改革，就好办多了。”乐正说。建设服务型政府的目标，全国提出的时间表是 2020前，但给深圳的时间是2015年前必须完成。