立法的成本效益分析

张馨元

摘要法律经济学派将成本效益分析引入法学领域,法律在追求自由、正义价值的同时也关注法的效益价值。本文分析了法律经济学中成本效益的相关理论,法律运行中成本效益的内涵,考察了我国的立法现状。最后指出成本效益分析作为经济学研究的方法论在法学领域中的局限性,立法成本应当以最合理而不是最小的投入来衡量,涉及公共利益的法律的正义价值应当始终优位于效益价值。

关键词成本效益立法成本立法效益

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-009-02

正义、自由作为法律的价值一直是良法之治所追求的目标,然而不考虑成本而单纯追求内容公正的法律,未必能生成良法。成本效益分析是经济学中的概念,法律与经济学在部分价值观上具有共通性,“……就同一个法律规则而言,法学家维护的是公正,经济学家维护的是效益。但在绝大多数情况下,经济方法和法律方法常常是殊途同归……”,豍都是为了更好的分配资源、设计最佳方案以达到最好的效益状态。成本效益分析的方法应用于法学领域突破了传统法学研究定性分析的方法论,实现了法律制度的定量分析,即如何以最合理的(而不是最小的)立法成本获得最佳的立法效益。建立在以最优的成本投入从而获得最大产出基础上的立法也是良法之治的应有之意。

一、成本效益分析引入法学研究——法律经济学中的成本效益分析及其相关理论问题

用经济学的理论和方法研究法律制度的构建、效果、运行,从而产生了法律经济学,20世纪60年代,以理查德.波斯纳的《法律的经济分析》一书为代表,法经济学已经发展成为法学领域的一个重要分支学科,盛行于西方。

(一)理性经济人利益最大化原则

经济学假设市场经济中的个人是追求自身利益最大化的理性经济人,用△E来表示效率,用△C表示成本,用△B表示效益,则△E=△B/△C,只有当△>E1时,从经济学的角度才可以说△E是有意义。这一原则应用于法律领域时就意味着法律作为资源配置的一种手段,不仅是一种政治行为也是一种经济行为,法律的制定应当最大限度的优化资源配置,实现法律效用的最大化。

(二)立法的公共产品及其稀缺性的特征

现代西方经济学中的公共产品是指:“由政府部门生产的,并由社会全体成员共同享用的物品和服务,又叫做集体消费产品。”豎法律具有公共产品的特征:消费的非排他性和供给的非竞争性。非排他性是指,法律由全体公民共同享有,而不应服务于个别人和个别利益集团;供给的非竞争性是指:公共产品消费增加时,成本并不会增加,每个人都可能成为“免费搭乘者”。国家垄断法律及其秩序的供给,任何立法都需支付成本,而且必须以社会的有效需求为约束条件,因而立法并不是无限的,具有稀缺性。如果法律资源不具有稀缺性,那么研究立法成本效益分析就没有意义了。因此,为实现法律制度效用的最大化,必须对法律资源慎重选择和合理配置。

(三)立法的机会成本和边际成本

立法的机会成本是指采用法律调整方式而放弃其他非法律的方式来调整的成本。诸如对某种社会关系是否运用法律手段进行调整,选择何种法律规范,不同选择之间的效益差别和得失就构成了法律的机会成本,也叫选择成本。机会成本一般包含两层含义:一是社会调控方式的选择,是选择法律还是选择道德等其它社会调控方式;二是法律规范的选择,是选择此种规范还是选择彼种规范。

立法的边际成本是指法律能达到最小社会投入而获得最大的收益。法律的供给在达到社会需求饱和状态之前,每增加生成和实施一项新的法律时,由于法律规范的相互支持,其边际成本呈递减趋势,效益呈递增趋势。相反如果超过饱和状态,随着法律供给的增加,法律间相互支持不断减弱,其边际成本呈递增趋势,效益则呈递减趋势,最后产生法律规模不经济的现象。

(四)社会成本理论

经济学中的社会成本是相对于私人成本而言的,在市场交易过程中,交易双方往往考虑的只是各自的机会成本而没有考虑社会成本,但社会成本却是一种客观存在的对于交易主体双方之外的第三方的影响。社会成本理论应用于法律研究领域,就是整个社会为立法所支付的成本,要求“从外在性问题出发,通过进一步界定当事人双方的权利界限,得到一种权利配置结构,”而“问题的关键只在于如何使法律能选择一种成本较低的权利配置形式和实施程序。这样,社会的法律运行、资源配置的进化过程就是以交易成本最低为原则,不断地重新配置权利、调整权利结构和变革实施程序的过程。”

二、法律运行过程中立法成本效益的内涵

对于良法之治而言,成本效益分析不仅应当体现在立法之前的预测性评估,还应当体现在法律运行过程中即司法、执法、守法过程中的评估。

(一)立法成本

立法成本包括立法自身的成本和立法实施中的成本。立法自身的成本主要包括立法过程中支付的成本:立法预测、论证、规划过程中耗费的人力、财力,以及在立项、起草、审查、公布四个环节中支付的必要费用。立法实施的成本包括执法成本、司法成本和守法成本,实施成本是指为保障法律执行和适用而支付的一切费用以及公民按照法律规定行为所支出的最低费用。

(二)立法效益

立法效益可以分为立法的政治效益、经济效益和社会效益。政治效益是法律实施后巩固统治地位,实现统治目的。经济效益是法律实施以后所带来的可以度量的经济效果,如增加交易行为的可预测性、节约交易成本。社会效益是法律实施后推动了社会的公平正义,维护了社会稳定。

(三)立法成本与立法效益的良性互动

立法作为一项活动,一定的成本投入是确保其得以开展的先决条件,而这种成本投入存在一个度的问题,并非越多越好,也并非越少越好。过多的成本投入是对立法资源的浪费,立法效益也会因此而大为降低;过少的成本投入制约了立法者对立法的必要性和立法内容的分析判断,必然影响到立法的质量。由此可见,立法需要的是必要的成本投入。立法成本的变动必然引起立法效益的变动,这一点是值得肯定的,但是立法成本与效益之间却并不是严格的此消彼长的反比例关系,立法者应当把握成本投入和效益获得之间的平衡点,才能以最优的成本获得最大的收益。

(四)立法成本效益分析对立法的影响

1.形成科学的立法规划

根据利益最大化原则,只有立法的预期效益高于立法的投入成本且能够保证以合理的成本投入获得最大的立法效益时,立法者才能考虑立法的可行性。根据立法机会成本的原理,立法者在制定立法规划时,针对某一社会现象应当权衡采取法律调整方式和其他调整方式孰优孰劣,如果用法律加以规制的机会成本低,则适宜制定法律,此外立法者还应当分析立法的轻重缓急,安排立法的先后次序,在合适的时机制定法律、颁布法律。根据立法的边际成本原理,法律作为公共产品,其供给和需求应当保持一致,在需要法律调整的领域及时立法,同时不能滥用立法资源,盲目立法。根据社会成本原理,如果一项立法会导致产权明确、交易成本降低、市场效率得到保证、经济效益上升或社会公平正义理念提升、秩序良好的社会效果,那么就应当及时立法。

2.立法评估的重要标准

立法评估是指法律施行一段时间后,对法律的实施绩效进行分析评价,对法律中所涉及的制度进行评判。成本效益分析是立法评估的一个重要标准,通过分析法律实施后是否取得了积极的社会效益和经济效益来评价该部法律的绩效。立法评估多采取调查问卷、个案分析等方法,成本效益分析作为定量分析的一种可以辅助对立法评估所作的定性分析,为立法评估提供了可量化、可操作的具体方案。

3.提高立法质量的途径之一

成本效益分析是评价一部法律实施绩效的标准之一,通过对法律在执法、司法过程中的效果进行评价可以有效的为立法提供建议,对法律的立、改、废提供依据。针对地方立法而言,成本效益分析是评价地方立法是否具有“可操作性”的重要标准,通过对投入和实施绩效的分析,可以判断一部地方立法是否对地方社会发展作出贡献,是否以最优的成本投入获得最好的社会效果。所以,成本效益分析是判断良法的标准之一。对于国家立法机制的完善而言,良法的制定不仅仅在于立法之前的“成本—效益”预测性评估,还应当建立健全对法律法规的运行全过程进行“成本—效益”评估机制,并最终从立法体制、立法程序、立法监督、法律实施等诸多环节优化法律运行机制,寻求更多的降低立法成本、提高立法效益的制度性路径。

三、我国立法现状和对策

(一)存在高成本、低效益现象

1.立法时间成本高,立法滞后。立法超前、立法迟延都有可能影响法律功能的实现,损害立法的社会效果。从我国《物权法》的制定来看,90年代末开始着手,2006年颁布,期间经历了七次审议,《物权法》作为调整财产权归属利用的重要法律对于市场交易的发展具有重要作用,我国市场经济从90年代以来蓬勃发展,但是对于公民财产权没有完善的法律加以规定,制约了市场交易活动的积极性安全性。《物权法》的迟迟出台使大量的与公民息息相关的诸如房产交易欺诈、一房二卖等问题得不到有效规制,增加了社会交易成本和市场交易的不稳定性。

2.立法的有效成本投入低。立法获得效益的前提是成本的有效投入,在立法过程中对于社会调研、举行听证等吸取民意的环节还缺乏必要的投入,立法民主性不足。

3.地方立法中存在互相抄袭、照搬上位法的现象,缺乏可操作性。地方立法中相互抄袭增加了立法成本,制定出来的地方性法规缺乏可操作性因而未取得应有的效益。

(二)实现我国立法效益最大化的思考

1.立法者树立成本效益观念。立法者不应为了立法而立法,应当关注所立之法能否取得实际效益。

2.优化立法资源配置。我国一般是由政府部门起草立法草案,往往会顾及部门利益,学术机构立法可以避免利益羁绊,更合理的发挥法律“界定权利和权力的边界”的作用。此外还包括立法程序资源的合理配置,比如立法过程中增加听证程序就会减少法律的实施难度,实现法律的效益。

3.提高立法的可操作性。尤其对于地方立法而言,因为地方立法是结合本地区的特点,规定的是具体事务,因而其条文应当明确、具体、易于适用。

四、立法成本效益分析的局限性

社会科学中的任何一种研究范式都不是万能的,从经济学中引进的成本效益分析方法在法学研究面前也有其局限性。

(一)经济活动中的理性人追求以最低的成本获得最大的经济效益,然而从法学的角度却不能完全适用这一理论

第一,立法是公民意志的体现,为了充分体现民意,实现民主,立法在反应民意方面投入的成本不能降低反而要加大,这是民主社会的必然要求。立法的成本不单单是以可以量化的资金的投入,如果片面强调立法成本的节约,立法的社会效益必然会受到影响。所以,法律理性人所追求的应当是以最合理的(而不是最小的)立法成本获得最大的立法效益。

第二,正义和效率都是法的价值,在二者发生冲突的时候,正义价值优位于效率价值,因为正义是法的根本价值和追求。所以并不是任何法律都以获得最大效益为衡量标准。

(二)成本效益分析并不适用于对所有法律的分析

对于经济、商事类的法律如公司法、破产法易于适用,而对于科教文卫方面的法律则不适用,因为这类法律所追求的是社会公共利益的实现,所以在实施中的效益往往难以量化分析。因此,这方面的法律运用成本效益分析并不能准确衡量出立法的成本与效益价值。

五、结语

和谐社会的构建呼唤良法之治,“良法”不能出于立法者本位主义利益的考虑,而必须是能节约施法成本,有利于公民,为社会带来多种效益。立法者与政府应高度重视中国转型改革时期立法的社会成本、执法司法成本以及法律实施的效果。成本效益分析理念引入法学领域可以促进立法进程的理性化和合理化,对于审视我国的立法实践也具有重要意义。但是,成本效益分析的方法对于作为社会科学的法学的分析是存在局限性的,因为法的价值和社会作用往往不能准确的通过量化分析来界定,我们重视法律对效益的追求,但不能忽视自由、正义始终是法的基本价值。