关于我国涉诉信访问题的思考

康少君

摘要随着涉诉信访数量的不断增长,涉诉信访问题越来越为社会所关注,也成为困扰各级法院及法官正常工作的一个难点问题。本文阐述了涉诉信访的现状,分析了在转型时期其普遍化的原因及涉诉信访制度的利弊,对解决当前涉诉信访问题提出了若干建议。

关键词涉诉信访信访制度的利弊建议

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-201-02

信访制度是我国一项特有的充满政治色彩的制度,而涉诉信访是其重要组成部分。涉诉信访的主要内容是对已经发生效力的裁判向人民法院提出申诉或申请再审,属于权利在正常的诉讼程序无法获得保障的时候的一种救济,在法院工作中处于重要的位置,被认为是司法人员密切联系人民群众的一条重要渠道,是公民参与政治、监督法院及法官的一种重要形式,也是我们党在司法工作中坚持实事求是这个基本原则的体现。涉诉信访包括接待不服各级法院的生效判决、裁定和调解;检举、投诉法院及法官的不当和违法乱纪行为;咨询有关法律问题,寻求相关帮助;对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。

一、涉诉信访的现状及涉诉信访普遍化的原因

近年来我国涉诉信访数量激增,信访手段五花八门,如静坐、下跪、哭闹,乃至自残、自杀、自焚,涉诉信访问题成为广为关注的焦点、各级法院沉重的压力与负担,不断困扰着各级法院及法官。涉诉信访问题处理好坏成为各界评价法院工作好坏的一项重要指标。因此各级法院出台了一些举措,如强化信访责任制、建立信访案件终结机制、判前预防、判后释明等等,取得了一定成效,但诉涉信访的形势依然十分严峻。

涉诉信访外表上看往往与当事人对司法不信任、不满我国法院工作当中在一些“关系案”、“人情案”“金钱案”以及法官作风相联系。当前主要存在四种使用涉诉信访的情形:一是当事人的合法权益未能得到及时有效的程序救济;二是当事人的信访请求有一定的正当性,但不属于司法救济的范畴;三是当事人的诉求可通过正当司法途径解决,但其希望通过信访影响诉讼的过程;四是当事人排斥使用司法程序解决纠纷;五是当事人为追求不正当利益混用信访权。随着法治的发展,前两类信访数量已呈下降趋势,而后三类信访数量迅速增长。涉诉信访发展的趋势愈来愈不理性,反复上访、群体上访、越级上访等现象屡禁不止。

因为涉诉信访与我国传统封建社会中的直诉制度是有很大的相似性及延续性,所以许多人青睐于通过信访的方式发泄不满、化解冲突。直诉制度是皇权为防止官僚对其造成威胁、保持其实现有效统治、维持百姓对皇权的信仰的一种特殊手段。传统的观念对现代社会群众仍有很大的影响,造成上访者对执政党及上级法院的信赖及依恋。

今天的涉诉信访数量远比封建社会时期的直诉数量来得多。在我国司法体制日益完善的现代社会还存在这种现象是为什么呢?

与我国转型社会中冲突与矛盾剧增,司法救济仍无法完全提供有效的救济方式悉悉相关的。从历史看,司法一直从属于行政,司法不是独立的。建国以来司法制度也未完全摆脱历史传统的影响:司法是行政的附庸,司法与行政的界限依然模糊。现今我们仍然处于人治向法治的转型阶段,司法独立、程序正义的司法理念还未完全确立,当事人时常希望通过信访对诉讼过程施加压力,以寻求司法外的权力支持,行政机关的“建议”、“协调”还不断干涉司法独立。

传统根深蒂固的实体公正观影响着涉诉信访,长期以来司法总是无法保持确定性,人们总是追求实质上的公正,很多当事人为追求实体公正不经任何程序到处找人、到处上访。这与两审终审、裁判既判力等现代司法理念格格不入。由于法官依证据、程序所做出的判决可能与案件的客观真实存在一定差距,当事人因此不认可法院的裁判,即便是胜诉的人也有可能因无法顺利执行裁判而进行信访,当事人对法院充满了不信任感。

司法解决社会纠纷的能力影响着涉诉信访。司法有它自身的局限性,它是解决社会纠纷的最终手段。我国现阶段各级法院司法资源稀缺,法治尚不发达,不可能对一切社会纠纷都能妥善解决。转型时期,法院会遭受很多困扰,如司法实践中会时常遇到土地征用补偿问题、破产改制企业职工安置问题等民众遇到的一切纠纷,法院不能拒绝裁判,但又无法完全解决,即便作出裁判也很可能无法执行,与当事人的预期差距很大。由于这些问题关系到民众的生存,必然会尽一切努力寻求救济。

尽管我国有越来越多的法科专业学生进入司法队伍,但法官的总体素质还不理想。法官往往有官本位的思想,时常对待律师及当事人态度傲慢,许多法官职业道德欠缺,缺乏服务意识;审判质量、效率不高,判决书过于简略,不够说理;一些法官存在工作之余与一方当事人交往密切,接受吃请、贿赂的现象;这些都引发了当事人对司法的信任危机。

由于有些领导对待信访态度极不认真,存在随意性,随意地签字要求法院复查,有的法院甚至实施了一些安抚政策,因此助长有些当事人滋生“会哭的孩子有奶吃”的心理,滥用信访的权力,以致为追求不正当利益或稍有不满就通过各种途径申诉,有的甚至把信访当做毕生的事业来做。

二、涉诉信访的现实价值

信访制度设计的初衷是将其作为建设社会主义民主的重要手段。一方面为人民群众提供了反映民意、排解矛盾的渠道,另一方面借助这一渠道来监督、改进司法工作。对于信访人来说,法律有其自身的局限性,社会生活还受到伦理、道德、文化、习俗、政策的制约。而在法不是最便捷、灵活、经济、有效的方法时当事人就可能采取其他方式,包括涉诉信访。尽管涉诉信访只能让一小部分上访人达成愿望,即使最终未能为多数当事人解决问题,但满足了信访者的倾诉需要,使其压仰在心中得怨恨不满得到释放,这种精神抚慰的意义是巨大的。在我国目前司法制度之间还有一些相互矛盾、不协调的地方的情况下,涉诉信访可以作为寻求司法解决之前的一种权衡,如果信访能够解决问题的话,就无需进入到法律救济程序当中,让涉诉信访在司法不及的领域内保持一定救济力,以免耗时耗力。对法院而言,涉诉信访是一项制度更新机制,具有促进民主与法治的功能。在现实生活中超越职权、滥用权力、权力不作为等现象时有发生,我国目前还没有专门的协调公权力之间冲突的机构,涉诉信访能够在一定程度上充当立法、行政、司法这三种权力相互监督、相互协作的协调器,因此,尽管涉诉信访在世界上他国家不存在,但在我国现阶段其还是有积极的方面,有存在的必要。

三、涉诉信访的弊端

涉诉信访制度作为具有中国特色的纠纷解决机制有其积极的方面,但其对于法律秩序、诉讼制度却会造成一定冲击。

清华大学的张卫平教授认为“司法信访是一把双刃剑,司法信访一方面可以使我们发现司法的不足,有助于纠正司法中的错误;另一方面,也会影响司法的正法实践运行,影响司法裁判的稳定性和权威性。”①日本学者三月章教授认为,“正义的要求和法的安定性的要求,往往反映出法律对立的一面”②季卫东教授指出,“当事人可以任意申诉翻案,上级机关可以随时越俎代疱。这样就使决定的环境变得极其不安定,法律关系也很难确定”。③由于涉诉信访在时间、事由、形式方面没有限制,而诉讼却有时间、空间、事由、形式的限制,因此可能导致证据所证明的事实并不能与客观真实完全吻合,许多群众对司法的公正便产生了怀疑,转而通过涉诉信访寻求公正。这就出现争讼即使被作出终局判决,却无法拘束诉讼当事人服从判决,使其不再任意就同一纠纷不断申诉的现象,对程序的安定性造成了严重冲击,为那些对判决不满的当事人的缠诉缠访提供了制度性的空间与便利。司法作为社会的稳定器如果程序定性得不到保障,司法的权威丧失,司法的社会矛盾减压阀和纠纷解决平衡器的作用无法发挥,这必然会对社会的稳定造成严重影响。

涉诉信访还对司法独立造成冲击。随着法治建设的日臻完善,司法体制改革正稳步推进,我国的司法队伍建设也取得很大进展,审判质量与效率不断提高。然而涉诉信访在为当事人提供救济的同时,也为外来的力量干预司法提供了制度和背景。实践中法实践有大量当事人不满判决或无法执行生效的判决而向人大、党政机关频繁信访,最后由这些部门批转到法院,高层领导直接干预导致司法无法独立于立法、行政,严重扰乱了司法秩序及法治进程。

削弱公民法治意识,损害司法功能。涉诉信访制度使一些当事人认为胜诉最重要的是靠“会不会闹”“会不会找关系”“敢不敢上北京”,而不是依靠法律,尽管审判监督程序可对已经发生效力的裁判明确了救济的规定。甚至存在法院筹措资金“安抚“信访者的情况,便出现了案件的裁判没有问题的情况下信访者也会找到人大、党政法院以求再审。在这些情况下涉诉信访必然对我国的法治建设、司法功能造成种种损害。

四、完善涉诉信访制度、消除其弊端的建议

涉诉信访问题在今后的一段时间内还将大量存在,我们不仅要扼制其数量不断增加之趋势,而且还要从深层次解决制度上存在的问题,对该机制加以完善,还原该制度设计的初衷,以发挥其积极的功能。

(一)整合、增强法院信访机构的职能

涉诉信访一方面反映了司法公正问题,另一方面更反映了当事人与法院、法官之间的矛盾。作为信访办事机构的立案庭,由于其在院内或上下级法院职责不明、权力不足,造成其解决信访能力不足,限制了其功能的发挥。因此整合、增强法院信访机构的职能、明确其权力义务,是涉诉信访制度改革的需要。当前应将立案庭、监察部门、督办部门进行整合,形成统一领导、部门协统筹兼顾、各负其责的大格局,成立专门受理信访案件的委员会,使涉诉信访向专业化、规范化和现代化方向发展,实行信访机构直管,把目标放在解决问题、救济权利、找出违法行为上,赋予其法定调查权、责令被信访的院、庭作出书面报告权、公开调查报告权。这将有利于信访资源的统一配置,这一模式使信访机构相对独立,保证了信访的公正与效率。

(二)完善涉诉信访制度,构建涉诉信访终结机制

由于涉诉信访与我国传统法律文化的渊源、民众的一般价值取向、法院审判的公信力状况及社会政治体系等关系复杂,短期内完全取消涉诉信访是很困难的,在很长一个时期内我们还需要涉诉信访制度,但涉诉信访又困扰着法院,因此构建涉诉信访终结机制显得尤为必要。涉诉信访终结机制就是将经过法院复查听证确实不存在任何问题的案件公之于众,以后不再对该案的申诉立卷复查或回函答复,只做一般性的接访息诉工作。其核心环节是建立信访复查公开听证制度,由信访人陈述问题及要求,对方当事人进行答辩,双方进行辩论,公开有关证据及相关法律依据、法规,进行公平评议,最终形成听证结论,体现“司法为民”的司法理念,这有利于增强党政机关、法院、信访人的法治观念;有利于充分发扬民主,提高法院公信力;有利于通过听证程序的公开,对无理信访者在大庭广众下产生心理压力,促使其息访罢访。

(三)提高审执质量和效率,发挥调解功能

涉诉信访大多是因为对审判不服、执行不到位产生的,因此应从源头上抓起,提高审判与执行的质量与效率,以获得当事人、社会公众的理解与认同。这就需要法官增加责任感和事业心,加强学习,不断提高司法能力与水平,改进审判、执行工作作风,改变以往办案中存在的冷、硬、横、冲、推、拖等现象,这是解决大量涉诉信访的治本之策。

为了减少涉诉信访,我们应运用好调解这项纠纷解决机制。调解具有减少当事人的对抗性,终结案件的功能,因此在诉讼的各个阶段以及执行的过程中,只要不违背自愿、合法原则,只要有调解可能,就应做好调解工作,力争调解解决。对于无法达成调解的要做好判前释法、判决说理、判后答疑工作,使当事人在判前能充分阐述诉讼的理由与依据,在审判中能知道胜诉、败诉的理由,在审判后经答疑能消除困惑,增强对判决的认同感,从而减少涉诉信访的发生。

(四)健全完善信访法律法规,加大信访执法力度

一方面要加强信访监督能力,明确信访工作人员的责任与义务,明确其违法应承担的责任,另一方面也要明确信访主体的权利、义务,明确其违反法律应承担的责任。在制度上还可借鉴国外的先进经验,如瑞典的申诉专员制度。在各级法院建立信访督导专员和巡视组,对下级法院进行经常性的督导解决,更重要的是定期深入基层接待和听取上访当事人的意见和要求,使其不满和不公正可以有渠道得以发泄和纠正,理顺司法权力体系与当事人合法权利的关系,消除紧张与冲突。