论我国价格听证制度的缺失及完善

余 莉

摘要价格听证制度是行政听证制度的一种,虽然它在我国存在的时间不长,但它却为各利益主体提供了一个辩论和协商的平台,增强了消费者对价格调整的心理承受能力。然而,在实践的过程中,价格听证制度仍然存在着透明度不高、公正性不强、代表性不广等不足。本文针对价格听证制度存在的不足,在立足我国国情的基础上,提出了相关的完善措施。

关键词价格听证制度缺陷完善

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-074-02

价格听证制度在我国开始于上个世纪九十年代。1993年,深圳在全国率先实行价格审价制度,这是我国价格听证制度的雏形。豍2001年8月1日实施的《政府价格决策听证暂行办法》(以下简称《听证办法》)标志着价格听证正式步入制度化的轨道。与此同时,地方也纷纷响应中央的号召,开始实施价格听证。比较突出的如南京市的液化气价格改革听证会和长沙市的客运出租车价格调整听证会。由此可知,价格听证已经进入了我们的生活。

一、价格听证制度的定义

价格听证制度是市场经济的基本制度之一,也是行政听证制度的重要组成部分。所谓价格听证制度是指政府价格主管部门在定价过程中,针对那些与群众息息相关的公用事业价格、公益性服务价格以及自然垄断经营的商品价格,对自身所采取的定价或指导价的科学性和可行性进行论证的制度。豎比如说自来水、燃气、公交、电信、供电等部门应该举行价格听证。

设立价格听证制度,一方面是为了适应市场经济发展的需要,另一方面是为了满足公共决策的要求和适应公共管理的需要。在现实生活中,行政机关享有较大的自由裁量权,滥用权力的情况时有发生,再加上我国监督机制的不够完善,要实现完全的客观、透明、公开很难,那么实行价格听证制度能在一定程度上克服政府“大包大揽”、规模扩大、角色错位、信任危机等问题,也能弥补由于知识的局限性使得价格不公的不足。豏然而,价格听证制度在实施过程中并不尽如人意,黑箱操作的情况时有发生,价格听证会有时候成为形式主义的走过场。

二、我国价格听证制度存在的缺陷

从《中华人民共和国价格法》首次将价格听证机制法制化,到《价格听证办法》的推出,说明有关价格听证制度的法律基础和操作规程已逐步完备。尽管价格听证制度在实施过程中对于提高政府定价的科学性、公正性、民主性起到了一定的积极作用,但是仍然存在着一些不足。而且在现实生活中,公民对价格听证制度仍然持怀疑态度。一项来自广州市社情民意研究中心的调查结果显示:广州市民认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟有62.5%,其中15.5%的人认为“是形式主义”或“听令”的摆设。而根据另一份对北京市1998—2000年间四次价格听证会应到代表和实到代表的比例统计显示,实到代表的数量和比例呈现出逐年递减的趋势甚至一度下滑到53.3%。豐针对我国价格听证制度的现状,笔者认为主要存在以下不足:

(一)价格听证制度的透明度不高

要实行价格听证制度,最关键和核心的一点是公开即向群众公开,向社会公开。这种公开也包括听证内容的公开和听证程序的公开。另外一个重点就是要给予公民充分的知情权和表达权。然而在现实生活中有些机关在听证会上拒绝媒体的采访。而且在听证会前,参加听证的代表名单和信息资料也被秘密保护,使得消费者无法在会前做好充分的准备。在听证过程中,公民的知情权和表达权也受到不同程度的剥夺。以广东省春运公路客运价格听证会为例,由于是中央电视台现场直播,为期3个小时的听证会上留给代表发言的时间仅100分钟,很多出席的代表都没有机会发言。有的虽然做了发言但仍然觉得意犹未尽,还有的消费者代表的发言则被多次打断。豑透明度的高低是一个国家听证制度发展是否完善的标志。我国法律对申请人申请的材料、听证会代表的名单以及价格决策部门的最终决定方案是否应当予以公开还没有作出规定。这样使得听证内容的公正性和程序的公正性大打折扣,这不能不说是价格听证制度的一大缺陷

(二)价格听证会的主持人不合理

《中华人民共和国价格法》确立了政府定价、政府指导价、市场调节价三种价格形式并存的基本格局。但是,政府定价的主体是政府,政府指导价的主体也是政府,因此,实际上我国价格听证会是由政府来主持。政府一方面充当制定者,另一方面又扮演监督者,要想让既得利益所有者保持完全的中立似乎很难,这样势必会影响决定的公正性。而且《听证办法》对主持人在听证会上应该承担的怎样义务以及由于违反法定程序,弄虚作假,徇私舞弊给代表造成损失后应如何赔偿都没有规定。这样就使得听证会成为少数人的特权,“民主做秀”时有发生。

(三)价格听证代表的比例不合理、选聘方式不科学

《价格法》和《听证办法》规定听证人员由经营者代表、消费者代表、政府有关人员代表以及相关的经济、技术、法律方面的专家、学者组成,但是对于比例如何分配,法律没有明确规定。豒由于消费者和经营者的地位不平等,消费者经常难以掌握企业经营的真实状况。再加上消费者代表地域、行业、专业知识等限制,使经营者获利是自然的事情。例如:根据统计,在出席全国铁路票价听证会的代表中,社会上层和中上层的代表有24名,占所有代表的72.7%,中层代表仅有2名,占6.1%,下层代表7名,占21.2%。豓从这些数据中可以明显看出代表比例非常不合理,导致最终的利益天平偏向价格听证的申请人,消费者的利益难以得到保护。

对于代表选聘的方式也不科学。《听证办法》规定:听证会代表由政府价格主管部门聘请。政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社团选拔等方式产生。但是单位推荐和委托有关社团选拔的方式具有很大的人为性和主观性,这样一来就自然会出现不公正的现象。而且《听证办法》中也没有规定听证会代表决定的标准以及最终的决定权归属问题,这也是价格听证制度的不完善之处。

(四)价格听证方式单一

在我国,价格听证采取听证会的形式即以会议的形式讨论价格的范围。采取听证会的形式有利于各方代表互相表达自己的想法,形成观点的碰撞,从而得出一种有利于各方代表的决定。但是采用听证会的形式具有一定的局限性。局限于一个房间,会造成时间、空间和人员代表上的限制,不能正确表达所有人的要求。为数有限的代表是否真的能够充分代表其他人的意愿,确实令人怀疑。这样只采取听证会的方式来确认价格的方法不利于价格听证方式的多元化发展,也不能充分保护消费者的利益。

三、完善价格听证的措施

(一)提高价格听证的透明度

鉴于我国的价格听证制度透明度不高、公正性不强等情况,笔者建议建立健全的公开制度。首先,对于申请人提交的相关申请材料应当公开,除了涉及国家秘密和商业秘密的信息外。这样有利于代表和各方人士了解相关情况,提出相关意见。其次,听证会代表的名单和选拔程序在会前就应该向社会公开。必要时,经听证会代表的同意可以公开其通讯地址和联系方式,这样便于代表和群众联系、交流,能及时听取公众的意见,满足公众的要求。再次,听证会的过程应该向社会和群众公开,允许群众旁听,允许现代网络和电视等传媒对听证会进行全程直播。最后,听证会的最终结果也应该公开,便于群众的事后监督。

除了建立公开制度外,还需要完善我国价格听证制度的救济制度。对于行政机关拒绝拒绝公民的申请而不公开价格信息、情报的行政不作为行为,应当将其纳入行政复议的范围和行政诉讼的范围。因为行政不作为没有被纳入我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》。当公民的合法权益受到行政机关不作为行为侵害时,可以提起国家赔偿。完善价格听证制度的救济制度,才能促使价格听证更加公平化和透明化。

(二)重组价格听证制度的主持人

由于《听证办法》的内容相当抽象,未提到主持人的义务,所以主持人违反规定程序、徇私舞弊等情况时有发生。笔者建议设立一个相对独立的听证主持人制度。独立性是对主持人最为重要的要求。不论听证过程结束后主持人是直接依据听证过程作出决定还是提出相关决定建议,其必须是不受外界影响而作出独立决定。可以由有资格的专家学者和实务界人士组成听证委员会而不是传统的由价格主管部门的负责人或指定人员担任听证主持人,而且在需要举行听证会时,由听证的组织机构从该委员会成员中随机选聘。这样,一方面可以保持听证的独立性和公正性,不易受上级主管部门的控制,另一方面也有利于解决听证过程中的出现的专业性强的疑难问题。

(三)平衡价格听证代表的比例

相对于经营者来说,消费者分散、孤立、信息与财力有限,参与听证的兴趣和动力不够,再加上经营者人力、物力、财力方面强大,消费者与经营者的比例会严重失调。针对前面所说的听证代表范围不广泛、比例不合理、选聘方式不科学的情况,笔者提出以下几点完善意见:

首先,应该拓宽听证代表的范围。听证会代表除了应当包括经营者代表、消费者代表、相关经济、技术、法律等方面的专家外,还应该将新闻单位代表、律师代表以及其他社会中介组织的代表纳入其中,这样更能代表全体人民的利益。

其次,对于比例分配模糊的情况,笔者认为消费者代表、经营者代表与其他代表应各占三分之一,保持比例的均衡。另一方面,消费者们尤其是中间组织如消费者协会要团结起来,积极参与听证,使消费者的利益能得到充分表达。

最后,在听证代表产生的方法上,笔者认为可以采取聘任制。聘任制一方面弥补了终身制的缺陷,也能够提高代表的听证积极性。各级政府价格主管部门可以设立价格听证委员会。该委员会由5名常务委员和其他委员组成。这5名常务委员从各代表团中选出,然后在每次听证会前通过随机抽有样的方式确定该代表团其他委员名额。这5名常务委员连续任职不得超过两年。

(四)丰富价格听证的方式

我国采取的价格听证方式是听证会,这种方式具有一定的局限性,也不符合世界价格听证方式发展的潮流。笔者建议可以采用一种混合听证程序即正式听证与非正式听证相结合的方式。在非正式听证中,社会公众可以采用提交书面资料或口头提供意见的方式,也可以在行政机关的主持下通过非正式的磋商、会谈等方式来表达自己的意见。而正式听证是行政机关必须举行审判式的口头听证即听证会形式。这两种方式相结合,一方面可以节约资源,提高行政机关办事效率,另一方面也能真正充分代表各阶层公众的需要,提高公民听证的积极性。

价格听证制度的存在有着重要的意义。它是公共决策科学化和民主化的必然要求,也是公共政策维持公共性的民主路径。随着我国经济的发展,法制的不断健全,价格听证制度会越来越完善,也一定会在更大程度上保护消费者的合法权益。