国外区域经济协调发展的金融法调控制度及其对我国的启示

彭芳梅

摘要本文通过对美国、德国等国家协调区域经济发展的金融法调控的研究和比较,探析了国外区域经济协调发展的金融法调控制度对我国的启示。

关键词区域经济协调发展金融法调控

中图分类号:F831文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-146-02

区域经济发展不平衡在世界各国都不同程度的存在。缩小地区差距、实现区域经济协调发展是各国需要着力解决的问题。虽然各国在协调区域经济发展过程中所采取的措施不尽相同,但各国始终重视发挥金融法的调控作用,并取得了一些成效。

一、国外区域经济协调发展金融调控法律制度

(一)美国区域经济协调发展金融调控法律制度

美国西部开发是世界上落后地区成功开发的典型。美国特别注意依法保障开发的顺利进行,制定了指导区域开发的完整法律制度。1993年8月美国国会通过了《联邦受援区和受援社区法案》,不仅对援助的地区、目的、采取的综合措施、目标等基本问题作了明确规定,而且对受援区接受援助的方式提出了要求,以调动地方参与者的积极性。该法案是美国第一个比较系统地解决欠发达地区发展问题的基本法案。在美国,运用金融法调控区域经济协调发展主要表现为以下几个方面:

复合式中央银行制度有利于调控区域经济发展。美国采取的是复合式中央银行制度,在中央和地方两级设立相对独立的中央银行机构,地方的分支机构不是隶属于总行的分支机构,它们有自己的权力机构,除执行总行统一的货币政策外,在业务经营管理上具有较大的独立性。为了解决联邦储备制度在中央管理与地方管理的矛盾,将全国划分为12个联邦储备区,设立联邦储备银行作为区域中央银行,各区域的中央银行能根据各地区经济发展的实际和需求来组织、管理区域金融活动,非常适合区域化的金融活动。

农业政策性金融制度对农业发展的重要推动作用。20世纪初,在联邦政府的支持下,以合作信用为基础,美国建立了具有政策性的农业金融组织制度,全国划分为12个农业信贷区,每区各设一家联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作银行。政府的农业政策性金融体系为农业生产及有关活动提供信贷资金和服务,并且通过信贷活动,调节农业生产规模与发展方向,贯彻实施政府农业政策,对农业实施有效控制。

完善的地方银行促进了地方经济的发展。美国的商业银行长期实行单一银行制,单一银行制易于满足地区经济发展需要。美国银行分为国民银行和州银行,美国的州银行类似于区域性银行,对地方经济发展发挥了重要作用。单一银行制虽然有利于地方经济发展,但也存在规模小,不利于业务发展的弊端。目前,美国已经放宽了对银行跨地区设置分支机构的限制,单一银行制实际已经不复存在,但单一银行制对地方经济发展的历史贡献却是不容抹杀的。

《社区再投资法》为促进社区经济发展提供了有力的金融法保障。该法规定,参加保险的联邦银行和存款机构有义务帮助、支持其吸收存款业务所在社区的信贷和服务便利。社区银行将其在本地区吸收的存款继续投入到其较为了解的当地市场,这对繁荣欠发达地区经济,防止资金从欠发达社区流向发达社区发挥了积极作用。《社区再投资法》是美国政府支持社区经济发展,加强社区金融发展和政策倾斜最有代表性的举措。尽管对社区再投资法的作用在理论上还存在争议,但该法对美国社区经济发展还是起到了重要作用。美国的《社区再投资法》的制定和实施较好地解决了“信贷歧视”,有助于缓解经济欠发达(贫困)的资金需求。在促进区域经济的复兴和发展过程中起到了非常积极的作用。

(二)德国区域经济协调发展金融调控法律制度

德国依据《联邦基本法》第72条“国家必须保持各地区人民生活条件的一致性”规定的精神,于1969年制定了《关于共同任务—区域经济结构改善的法律》,成为至今仍然有效的区域经济的法律依据。该法规定各地区在实施“共同任务”时,必须制定“基本计划”,内容包括区域的范围、计划目标、年度资金计划、各种援助政策的前提、种类以及补贴率、各地区的行动计划等。在德国,运用金融法调控区域经济协调发展主要表现为以下几个方面:

完善的农业政策性制度促进农业发展。德国为促进农业发展,建立了完善的农业政策性银行制度。德国实行的是以信用合作为主体的农业金融制度,同时政府通过设立政策性金融机构来保护和支持农业。德国的农业政策性金融机构中的德国农村地产抵押银行(简称LR银行),主要任务是在于满足农林各业以及食品行业的信贷需求。农村地产抵押银行对区域结构调整支持比较重视。1994年,LR银行共发放优惠利率特别贷款14. 61亿德国马克,其中青年农民特别信贷达6. 29亿德国马克,农村种养特别信贷项目达2. 83亿德国马克,区域机构调整特别项目信贷达3. 47亿德国马克。农业政策性银行通过对农业生产的金融支持,可以促进农业、农村发展,缩小城乡、区域间差距。

地方银行支持地方经济发展。德国的地方性银行多数是储蓄银行和转帐汇划中心,储蓄银行和转帐汇划中心的业务或强或弱地限制在一定的地区。目前,德国三大地方性银行是巴伐利亚联合银行、西德意志州银行汇划中心和巴伐利亚州银行。德国地方银行制度的建立,有利于推动地方经济发展,缩小区域发展差距。

合作金融促进地方发展。德国是合作金融的发源地。1932年,德国原有主要为农业提供贷款的雷发哭农村信用合作社和主要为城市商业和小型工业提供贷款的舒尔茨城市信用合作社联合成立德意志中央合作银行。德意志中央合作银行分为三个层次,由基层合作银行、地区合作银行和德意志中央合作银行组成。合作金融组织的建立和发展,不仅解决了农民生产和生活的资金需要,弥补国家对农村资金投入的不足,还可以促进城乡一体化建设,缩小城乡差距。

二、国外区域经济协调发展的金融法调控制度及其对我国的启示

虽然各国在运用金融法调控区域经济协调发展方面的举措不完全相同,但也有一些共同点,并对我国具有多方面的启示。

(一)中央银行金融宏观调控法律制度的区域化调整,适应了不同区域的金融需求

美国实行的是二元式中央银行体制,在中央和地方都设置中央银行机构。美国会员银行的法定准备金率,不但根据银行规模大小,而且还根据银行所处的三类地区分别制定。如根据规定,1935年纽约、芝加哥、圣路易斯的国民银行都属于“中央储备城市银行”,活期存款准备金率为26%;其他16个城市较大的国民银行为“储备城市银行”,准备金率最高为20%;其余不发达地区,如阿肯色、俄克拉荷马、得克萨斯的国民银行为“乡村银行”,准备金率的最高限额为14%。较低的存款准备金率为美国落后地区的开发和发展起到了积极的推动作用。在大国经济发展过程中,区域经济发展不平衡是必须克服和面对的问题,实现区域协调发展有多种措施,但中央银行在采取金融宏观调控措施时针对不同区域经济特点而对部分货币政策作区域化调整,无疑是协调区域经济发展的一个重

要途径。

(二)建立适应区域经济协调发展的多元化商业性金融法律制度

区域经济协调发展最需要发挥市场经济主体的积极性和创造性,商业性金融是按市场原则设立运作的经营主体,追求商业利润。在市场经济比较发达的国家,大都设立了多元化、适应不同经济主体金融需求的商业性金融机构并建立了完善的商业性金融法律制度。多元化的商业性金融体系一般包括大型商业银行、中小商业银行、区域性商业银行、合作金融等金融机构。多元化商业性金融体系能适应经济多元化发展的需求,促进经济发展。其中,区域性金融机构最有利于促进区域经济发展。

(三)充分发挥政策性金融法律制度在区域经济协调发展中的促进作用

政策性金融机构以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点,通过利率、贷款条件、贷款期限等优惠措施,对国家重点发展的产业和地区提供资金支持。政策性金融具有补充商业性金融不足和诱导商业性金融投资的功能,政策性金融通过对基础产业、基础设施等投资,可以为落后地区发展提供基本的条件,且政策性银行投资以后可以吸引商业性金融参与落后地区开发。在欠发达地区开发中,国外普遍建立完善了以开发性政策性金融为主体的政策性金融组织体系,并作为欠发达区域金融协调的主要政策手段。在落后地区开发和协调区域经济发展方面,政策性银行具有明显的优势。

(四)成立落后地区开发基金、金融机构和区域开发管理机构

在开发落后地区过程中,一些国家设立了地区开发基金、落后地区开发基金来支持区域经济发展。日本在开发冲绳地区时就设立了冲绳振兴开发金融公库,有力地促进了冲绳地区的经济发展。在设立落后地区开发基金方面,巴西在开发亚马逊地区时设立了“亚马逊投资基金”,意大利在开发南部地区时设立了“南方发展基金”。设立专门的落后地区开发基金和区域开发机构,可以集中人、财、物的优势加快落后区域发展,实现区域经济协调发展。此外,各国相应地都依法设立了专门的落后地区开发管理机构,日本开发北海道时,根据《北海道开发法》规定,在中央政府中设立北海道开发厅,厅长官为国务大臣,厅下设北海道开发局,局直接对厅负责。美国开发阿巴拉契亚山区时,于1965年制定了《阿巴拉契亚区域开发法》。根据该法规定,设立由联邦政府和州政府合作管理的阿巴拉契亚区域委员会。1964年,德国在联邦政府内成立了区域协调机构区域经济政策部际委员会,负责区域开发的协调工作。随着开发工作的进行,德国在1969年制定的《关于共同任务一区域经济结构改善的法律》中规定,共同任务的决策机构是计划委员会,由联邦经济部长和财政部长代表联邦与各州经济部长代表各州共同组成。

三、结论

本文通过研究国外区域经济协调发展的金融法调控制度,对我国区域经济协调发展有诸多启示,主要包括金融宏观调控法律制度的区域化调整、构建多元化商业性金融体系、发挥政策性银行的作用、成立落后地区开发基金以及建立金融机构和区域开发管理机构等。