构建我国农村养老保险制度的思考

谭 彬

摘要我国的《社会保险法(草案)》中,对于进城务工的农民和失地农民的养老保险均有原则性的涉及,但对于农村居民的基本养老保险制度,则是“具体办法由国务院规定”,显得颇为笼统。鉴于此,本文在对我国农村养老保险的现状进行分析的基础上,结合其它国家的做法及我国的实际情况,对我国农村养老保险制度的构建进行了一定的思考,以期对该草案的完善有所裨益。

关键词《社会保险法(草案)》农村养老保险养老保险制度

中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-267-02

养老保险制度的确立和实行,不仅有利于劳动力的再生产,也有利于社会的安定,还有利于经济的发展。由此,当今世界各国均建立了养老保险制度,我国也不例外。自1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》以来,我国的养老保险经历了由企业保险到区域保险再到全国保险的演变,取得了长足的进展。但是,该制度的不足之处也较为明显,农村养老保险的相对缺位即为其中之一。目前,我国正在讨论《社会保险法》的相关规定,借此契机,笔者拟对我国农村养老保险制度略为建言,以期达到抛砖引玉之效。

一、我国农村养老保险的现状

长期以来,我国的养老及相应的制度设计主要是为了解决城市老年人口的问题,关于退休金(养老金)等规定主要适用于城镇职工;农村老人普遍实行家庭养老或者通过土地保障解决养老的问题,“五保户”以及“军烈属”则由集体统一供养。但是,随着城市化的发展和工业化的发展,农村的家庭养老功能正在弱化。同时,土地的收入占农民总的收入的比重呈下降趋势:如果农民没有出去打工,收入很低;如果农民出去打工,那么其他的经营收入则能占到其收入的一半以上。虽然我国从1986年即开始进行农村养老保险制度建设的试点工作,且于1991年根据国务院的决定,建立农村养老保险办公室对县市级以上的养老保险工作进行管理,但在实际运作中,国家没有财政投入,主要依靠农民个人缴费和集体补助来筹集资金,养老金则按照个人帐户的计算金额来领取,发展比较缓慢。①由此可见,我国农村养老保险的现状呈现出如下特点:

首先,在社会老龄化进程加快的背景下,传统的家庭养老已无法承担照顾农村老人全部生活的重任。随着城市化的推进,越来越多的农村青壮年人口进入城市,农村人口的年龄结构出现“两头大,中间小”的局面。据统计,2000年我国农村8.33亿人口中,65岁以上的老年人口估计占7.36%,到2030年6.64亿农村人口中,65岁的老年人口将达到17.39%为1.29亿。②在农村,家庭养老的主要经济基础是储蓄。但是,由于农村居民储蓄的数额较低,投资渠道单一,面对日益增大的老年人口基数,这种以储蓄为主的家庭养老越来越难以满足农村养老的要求。

其次,农村养老难以完全依赖土地保障来实现。根据《中国统计年鉴》提供的数据,从2004年到2006年,全国农民的工资性收入分别为998.46元、1174.53元、1374.80元,家庭经营纯收入则分别为1745.79元、1844.53元、1930.96元。③可见,工资性收入的增幅日益快于经营性收入的增幅。在这种情形下,土地的保障功能也随之逐渐减弱。虽然对于有的农民来说,土地仍然是很重要的生产资料,但由于农产品的价格相对较低,从土地上获得的收益很微薄,所以完全依靠土地来养老的选择亦不尽可行。

再次,从立法来看,我国农村养老保险在宪法中有根本性保障的规定。另外,民法通则、婚姻法、继承法、老年人权益保障法等对农民养老保险问题也有直接或间接的规定。④但是,这些散见于各法律部门的规范无法为该问题的调整提供统一的尺度,而为了推行该制度出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》则滞后于现实的需求——自该方案实施以来,农村居民的参保率并不高便可说明这一问题。

最后,从实践来看,由于立法的分散性,各省市均规定了在本区域适用的农村养老保险制度,更有甚者,在同一城市的不同地区实行不同的规定,如重庆市南岸区和涪陵区农村养老保险的差异即为例证,这不仅使得公众面对此问题时无所适从,还使得统一的农村养老保险制度难以建立,最终无法实现养老保险制度的应有功能。另外,依据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,资金筹集主要以“个人交费为主、集体补助为辅、国家予以政策支持”,以“建立个人账户,实行储备积累,按积累总额确定发放标准”。这种模式主要依靠个人缴费,国家在其中的责任甚轻,实际上并不是严格的“社会”保险行为。

综上所述,基于我国社会的变迁,在农村长期占据着重要地位的家庭养老和土地养老逐渐式微,而养老保险在立法和实践中却存在着种种不足。因此,随着社会老龄化进程的加快,推行完备的农村养老保险显得日益迫切。笔者认为,可在借鉴其它国家有益经验的基础上,结合我国的实际情况,探索符合我国国情的农村养老保险制度。

二、其它国家的农村养老保险制度

随着经济的发展,许多国家为农民提供了基本的社会养老保障。而在制度的创立过程中,为了缩小城乡收入和社会保障差距,各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路,对农民养老保险给予大量的财政补贴,或直接由财政出资给予养老保障。具体来讲,有的采取非缴费性的农民养老福利制度,有的不加区别地将农民纳入国民养老保障体系,也有的则专门建立了针对农民的养老保险制度,主要包括:⑤

(一)非缴费性的国民养老保障制度

建立非缴费性养老保障制度的主要是英国及英联邦国家、北欧等国家。这种模式的特点是,待遇全民普享,一般实行等额养老金,养老金水平与个人收入无关,资金来源于国家公共税收,个人无需缴纳任何费用。

(二)实行农民养老保险制度

目前主要是德国、日本、美国、韩国等国家采取这种模式为农民建立了养老保险制度。在这种模式下,农民缴纳养老保险费,公共财政在筹资上给予资助或托底。

(三)完全积累的国民养老保障计划

目前世界上只有少数亚、非国家实行这种模式。在该模式下,保险基金来源于雇主和雇员按照工资收入的一定比例缴纳的保险费、独立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费,国家不进行资助,不负担保险费,仅给予一定的政策性优惠。

对其它国家的农村养老保险制度进行分析,不难发现,非缴费性的国民养老保障制度和完全积累的国民养老保障计划在我国不尽可行:前者的实施需要大量的财政支出,正处于发展中而且各地发展不平衡的我国尚未具备相应的条件;后者几乎完全依赖于个人的缴费,这种方式无法调动参保人的积极性。是故,我国可在第二种模式的基础上进一步构建适宜的农村养老保险制度。

三、构建我国农村养老保险制度的思考

经过多年的经济建设,我国的国民生产总值已有很大程度的增长,这在国务院向十一届全国人大二次会议所作的政府工作报告中得以证实。该报告指出,去年我国国内生产总值超过了30万亿元人民币。另外,各地方在推行农村养老保险的过程中积累了很多经验,这些都为农村养老保险制度的构建提供了有利的条件。具体而言,设置该制度时应关注如下几个方面:

第一,在《社会保险法》中,有必要明确我国农村养老保险制度遵循的基本原则,可包括与经济基础相适应原则——养老保险制度作为上层建筑的组成部分之一,需要建立在一定的经济基础之上;区别对待原则——我国各地经济发展水平不一,需要针对具体问题作出具体的分析;循序渐进原则——逐步扩大农村养老保险的覆盖范围,使之逐渐与城镇养老保险体系衔接,实现城乡统一的养老保险体系;责权利相一致原则——明确农村养老保险中各主体的责任、权利、义务,使责任得以明晰、权利得以实现、义务得以履行。

第二,在《社会保险法》中有必要依据上述原则设立专章对农村养老保险问题进行规范,而非目前草案中所提及的“具体办法由国务院规定”的方式。这样,既可避免如此笼统的规定难以操作的弊端,又可提升农村养老保险制度的立法层次,还可大大减少前文所提及的由于立法的分散引起的实践中的乱象。此外,根据我国的实情,这样的做法不仅是对短期内难以消除的城乡二元结构的回应,也是为其将来与城镇养老保险体系的衔接夯实基础,最终实现两者的统一。

第三,设置农村养老保险制度时,有必要总结各地的实践经验。虽说我国的有关立法相对滞后,但各地已进行了有益的探索。如北京农村养老保险制度中涉及政府补贴、参保人迁居等方面;江苏省政府明确在先行试点的基础上,在全省逐步建立新农保制度,切实保障农村老年居民的基本生活;重庆的农村居民养老保险制度中则涉及个人缴费比例和扶助金的发放等方面;河南省则推动有条件的地方政府,逐步加大对农保制度建设的投入,逐步建立参保补贴制度和转移支付机制等等,其中的经验和教训对于农村养老保险制度的规制无疑大有益处。

第四,由于我国各地区的发展不平衡,依据区别对待原则,各地可在《社会保险法》所规定的制度框架下,结合本地区的实际情况,制定具体的实施办法。这样,既可落实社会保险法中的相关规定,又可为该制度的完善提供丰富的实践经验。需要说明的是,此时的各地推出的具体措施不同于上文所述的目前各省市关于农村养老保险的规定——前者须在社会保险法确定的范围内进行,后者则可视为该法尚未出台时期的权宜之计。

第五,就该制度的具体设计而言,鉴于养老保险资金的筹集是制度实施的前提和基础,故此处着重讨论此问题。笔者认为,依据责权利相一致原则,同时借鉴其它国家工业反哺农业的思路,结合我国现阶段国民生产总值的状况,国家应切实担负起相应的责任,积极引导并参与该制度的运行,如可考虑对农村养老保险给予财政补贴,而且,随着经济与社会的发展,国家补贴和个人缴费的比例应随之进行调整。同时,乡镇企业有必要依法缴纳一部分费用,以其作为养老保险的筹资渠道之一。这样一来,国家、集体、个人的责权利较为明晰,养老保险资金的筹集才会得到充分的保障,在此基础上的资金管理、运营等配套制度才能运转良好。

总之,我国农村养老保险的现状迫切要求构建适合我国国情的农村养老保险制度。在对其它国家的养老保险制度进行介绍和分析的基础上,笔者以《社会保险法(草案)》为视角进行了上述思考,希望能为该制度的设置及完善有所裨益。