刑事诉讼立案管辖冲突及解决机制刍议

吴昊峥

摘要刑事诉讼立案管辖冲突是我国司法实践中十分常见的情况,如果不及时、正确地加以解决,会产生很多不利于司法实践的问题。本文从刑事诉讼立案管辖的概念和范畴出发,通过分析具体的冲突表现形式来论证解决冲突所应遵循的诉讼经济、方便管辖、维护当事人利益等基本规则。本文同时分析了设立管辖异议机制和冲突问责机制对于解决刑事立案管辖冲突的必要性,并建议从立法上来完善司法机关之间的管辖平衡。

关键词管辖冲突诉讼经济管辖异议

中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-154-02

在我国的刑事诉讼体系中,公安机关,检察机关和人民法院都拥有对于刑事案件的立案管辖权。然而在日常生活中,公检法三机关对于案件争相抢办或者互相推诿的现象是屡见不鲜。究其原因,就是国家还未完善相关立法,并缺乏行之有效的运行机制。本文从立案管辖的角度对于我国刑事诉讼所存在的管辖冲突问题进行分析。

一、刑事诉讼立案管辖冲突的有关概念及分析

从纵向来看,刑事管辖有两方面含义:首先是指一国对于刑事案件的管辖权。为了防止和他国发生冲突,国家在其主权范围内会通过立法确立其刑事管辖权。其次是指刑事诉讼管辖权,即在具有同一刑事管辖权的前提下,根据刑事案件的不同情况和司法部门的职权,确定具体案件应由哪一个司法机关进行侦查、起诉和审判的制度。可以说刑事诉讼管辖权比刑事管辖权更微观。

从横向来看,形事诉讼管辖包含着几个前后相互衔接的概念,是刑事诉讼立案管辖,刑事诉讼侦查管辖,刑事诉讼审判管辖等许多部分所构成的一个有机概念体。在刑事案件复杂多变的情况下,立案、侦查、审判等环节均有可能发生管辖冲突。本文主要讨论立案管辖冲突而对于侦查管辖,审判管辖的有关问题不过多的展开讨论。

二、司法实践中刑事诉讼立案管辖冲突的表现形式

刑事诉讼立案管辖冲突也可以说是不同的司法机关在受理司法案件的权限及分工上发生了问题,主要包括以下几种形式:

(一)由于案件的复杂性而引起立案管辖上的权限不明

在实践中,复杂案件所带来的情况主要有下面几种:

第一,一人犯数罪,既有属于公安机关管辖的犯罪行为,又有属于人民检察院管辖的犯罪行为,甚至还有法院受理的自诉案件。比如说公务员林某利用职务之便贪污巨额公款并且非法持有枪支,还犯有故意致人重伤,虐待父母情节严重等罪行。如果严格按照刑事诉讼法的规定,那么就应该贪污罪由人民检察院侦办,故意伤害罪和非法持有枪支罪由公安局侦办,而虐待罪由人民法院立案审查。而一罪犯同时被三个机关分别立案和侦查,不仅极大浪费了司法资源,而且在羁押,调查取证等一系列问题上很难处理。有学者认为,对于此种具有牵连性的复杂案件可以依据主从罪原则,轻罪从重罪或是司法机关立案先后的原则来确定主要立案机关。但是这种想法存在一定的缺陷:首先,在司法实践上并不是任何时候都先发现主要或者重大的罪行,很多时候司法机关往往是从轻罪入手,顺藤摸瓜逐渐查清嫌疑人的犯罪事实的。如果在查清主罪时发现不由本机关受理,再将案件移送到有管辖权的机关手中,不仅容易失去原来掌握的线索,且容易造成对犯罪事实的遗漏。其次,在司法实践中各机关均存在利益关系且国家对于错误管辖缺乏有效的制衡机制。因此先立案的司法机关并不会轻易的转移管辖权,容易导致案件因诉讼主体不当被人民法院驳回,从而达不到惩治犯罪之目的。

第二,数人共同犯罪,但由于不同的身份而隶属于不同的司法机关管辖。比如说公务员张某和其好友林某(非公务员)利用张某的职务便利共同走私,数额巨大,构成了走私罪的共犯。如果严格按照法律规定,张某应由检察机关立案侦查,而林某应由公安机关立案侦查。由于罪犯的身份不同而导致一个案子由不同司法机关管辖的情况十分不利于侦破案情,同时也很容易造成两机关在对待案件上的态度差别而最终产生追诉不利的后果。

第三,公安机关和检察机关由于对犯罪主体身份以及犯罪情节的认知产生冲突而导致立案管辖冲突。根据我国《刑事诉讼法》中的规定,国家工作人员的渎职犯罪由人民检察院立案管辖。而根据有关司法解释,国家工作人员不仅包括国家机关工作人员,还包括在国有企事业单位从事公务的人员和国家派到其他企业中从事公务的工作人员。我国刑法在外延上对国家工作人员的范围采取了扩张解释,大大增加了国家工作人员的范围。这样很容易对司法机关理解犯罪嫌疑人的国家工作人员身份产生误导,由此导致许多的立案冲突。比如在企事业单位发生的职务侵占罪可能被检察机关以贪污罪立案侦查,而国家工作人员利用职权实施的非法拘禁罪确有可能被公安机关当成一般的非法拘禁罪来立案等等。在尚未查清犯罪嫌疑人身份的情况下,公安机关和人民检察院的立案管辖冲突是极有可能发生的。

(二)公诉案件和自诉案件的立案管辖的冲突

《刑事诉讼法》第18条第3款规定:“自诉案件,由人民法院直接受理。”这一规定清楚地表明了人民法院直接受理自诉案件。然而在我国,公安机关承担了绝大多数刑事案件的侦查任务;且限于各种主客观原因,大多数公民对于国家的法律并没有充分的了解。因此在发生的犯罪事实属于自诉案件范畴的时候,被害人如果不懂得向人民法院提起自诉,通常会选择向公安机关报案,从而导致两机关发生管辖冲突。

(三)各司法机关基于本机关的利益考量而争抢案件管辖权或者互相推诿

由于我国行政组织体制的特殊性,使得许多时候公检法三机关在是否立案的问题上会考虑自身的部门利益。比如各司法机关基于业绩问题只对重案、大案进行立案侦查而无视一些小案件,从而导致被害人只能向法院提起自诉而引起了管辖冲突;或者是各司法机关基于本部门的经济利益考虑,争相对“油水丰富”的案件展开争夺等等。这些都成为我国在立法和司法实践中亟待解决的问题。

三、解决刑事诉讼立案管辖冲突的基本原则

(一)诉讼经济原则

诉讼经济是指以较小的诉讼成本,实现较大的诉讼效益,或者说为实现特定的诉讼目的,应当选择成本最低的方法和手段。①毫无疑问,在社会经济、科技、信息迅速发展的今天,刑事案件的复杂性已经远远超出了人们的预期,有限的社会司法资源和大众对于司法服务之间的无限需求已经形成了强烈的冲突。在这种情况下司法机关立案要坚决遵守减少浪费,节约司法资源,重视司法成本的诉讼经济原则,减少诉讼冲突,增加诉讼效率。当然,诉讼经济原则的遵守和执行不等于在司法中只重效率不重公平正义,如果为了片面的追求诉讼经济而放弃案件本身公平正义,那就是本末倒置。同时,追求诉讼经济原则也不是片面的减少对案件的投入,而是要提高利用现有

司法资源的效率,更好的完成整个诉讼过程。

(二)方便管辖原则

解决立案管辖冲突的一个最主要的目的就是合理利用司法资源,提高诉讼效率,维持司法公正,因此在寻求解决刑事诉讼立案管辖冲突的方案时就要充分考虑公检法机关各自的性质及各机关的工作负担。在符合国家法律强制性规定的情况下,遵循方便管辖原则是解决立案管辖冲突的有效方式。

(三)合理诉讼原则

刑事诉讼活动是属于国家的公权力活动,因此在活动中也必须遵循合理原则。司法机关在解决立案管辖冲突方面必须要设计合理的管辖分配制度,要考虑国家、社会的环境以及人民大众的接受能力,只有这样,才能使得解决刑事诉讼立案管辖冲突的方案真正落到实处。

(四)维护当事人合法权益原则

刑事诉讼的主要目的就是匡扶正义,彰显公平,而我们平时一直强调的程序正义优先的终极目的也是通过诉讼程序上公正来保证实体结果公正。这一切都要求司法机关要切实有效的保护当事人的合法权益,不能因为狭隘的部门利益而置当事人的切身利益于不顾。

四、刑事诉讼立案管辖冲突的解决方案

讨论过立案管辖冲突的表现形式和解决冲突所应遵循的基本原则之后,笔者从不同的角度为完善立案管辖分配制度提几点建议。

(一)设立合理的立案管辖权异议机制

在司法实践中,管辖权异议制度一直是当事人的一项有效的救济权利。我国在民事诉讼制度和行政诉讼制度中对于管辖权异议均有规定,然而在刑事诉讼法中对于管辖权异议却没有明确的规定。可以这么说,既然在民事诉讼和行政诉讼中都赋予当事人管辖权异议的权利,那么在强制性更强和影响力更大的刑事诉讼中设立管辖权异议制度,作为一种手段来保护诉讼当事人免于因不合理的管辖或判决而承担极端不利后果,是无可非议的。这不仅是当事人获得公正的刑事处罚的重要保障,也是诉讼民主和法制社会的必然要求。而在刑事诉讼中设立管辖权异议制度,不仅要明确提出管辖权异议的主体和受理管辖权异议的机构,还要阐明异议后果并设定相关的责任机制。

首先确定是提出管辖权异议的主体:因为刑事诉讼的过程以及结果都是由当事人来承受的,所以当事人作为最主要的异议主体是无可厚非的;而诉讼代理人或辩护人的法律行为是为了当事人的利益,故其亦可作为管辖权异议的主体。其次,由于执行立案管辖权的司法机关对于案情最为了解,由其行使对立案管辖异议的审查权可以保障当事人的权益,并节省司法资源,提高诉讼效率。同时,为了防止小部分司法机关滥用权力,应该保留当事人对其上级机关的复议权利。这样有助于更好的维护当事人的权益,实现公平公正。第三,要明确异议的后果并设立相关的问责机制。如果管辖权异议成立,情况属实,那么立案管辖的司法机关应该主动将案件移交有管辖权的机关;如果拒不执行,将根据相关责任机制的规定承担不利后果。

(二)完善相关诉讼法律,明确立案管辖不当的司法后果

目前我国的刑事诉讼法律对于立案管辖不当并无严格的法律限制,而是抱着一种得过且过的态度。笔者认为,要想从根本上解决管辖冲突就必须对管辖不当设置不利后果。这可以从以下几个方面考虑:

第一,如果原立案管辖机关是属于为了自身的部门利益而故意越权管辖,从而导致管辖冲突的,该管辖无效。检察机关在审查批准逮捕和审查起诉中发现侦查机关故意越权争管辖的,可以将案件退回侦查机关处理,同时发出纠正违法通知书,要求侦查机关予以纠正。人民法院在审查和审理案件过程中,发现侦查机关故意越权争管辖的,即使案件事实清楚证据确实充分,也应当依法将案件退回处理。

第二,如果原立案管辖机关不是出于恶意,而是因为案件的复杂性而导致的立案管辖错误,如果再重新移送管辖并侦查,将造成司法资源的极大浪费,不符合诉讼经济原则。在这种情况下,应该考虑设立一定的诉讼程序来转化这些原本应被判令为不合法的证据:比如通过证人重新出庭作证,原侦查机关公示侦查程序的合法性等方式来进行证据的合法转化。

第三,在应该立案的司法机关因部门利益相互推诿而不肯立案的情况下,应由该司法机关的上级机关或是监督机关责令其立案;如果还有推诿的情况存在,则可以设立有关问责机制或者援引行政法规中有关行政不作为的处罚规定来进行处罚;如果滥用权力或玩忽职守,情节恶劣,造成严重后果的,则应该追究主要负责人的刑事责任。

(三)有条件的恢复原《刑事诉讼法》中关于人民检察院对于立案管辖权的“兜底条款”,设立有关于立案管辖冲突的变通机制

原《刑事诉讼法》第13条第2款规定了一个“兜底条款”,即“人民检察院认为该由自己管辖的案件可以取得管辖权。”这一条款就很好的解决了刑事诉讼立案管辖冲突的问题。人民检察院作为一个公诉机关和专门法律监督机关,其角色定位要求人民检察院必须对于公安机关的侦查权有所限制。而这种限制不应该仅仅表现在审查起诉、批准逮捕等方面,还应该在必要的时候可以限制甚至剥夺公安机关基于不当立案管辖而取得的侦查权。在司法实践中,正是因为法律规定的不完善,检察机关对于公安机关的法律监督职能常常由于职权不够而流于形式。当然,由于原《刑事诉讼法》中这一“兜底条款”所赋予检察机关的权利太大,所以为了防止检察机关出现滥用职权的情况,也有必要对该条款再进行一定的限制,以求达到最佳的平衡效果。这主要包括以下几点:第一,通过法院的审判活动进行监督。对确实不属于检察机关管辖而其越权为之的案件可以退回处理。第二,检察机关内部应设立相应的监督立案管辖的体系,通过上级对下级的领导和监督,来促进立案管辖问题的准确化。

综上所述,刑事诉讼立案管辖冲突问题是我国刑事诉讼司法实践活动将长期面对的问题。对该问题的解决,我们不能期待通过一个制度、一次改革就达到尽善尽美,而要努力为之做好长期、充足的准备。