检察机关能否成为民事诉讼原告

朱亚宏

摘要是否赋予检察机关公益诉讼(民事)原告人资格,为近年来民事诉讼法讨论的热点。本文从具体案例着手,根据当事人适格理论和诉权理论对此问题做了简要的探讨。

关键词检察机关民事诉讼原告资格

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-164-02

一、案情简介:

浦阳街道北小门巷48号房地产系国有资产,由浦江县良种场占有、使用。2000年上半年,该场打算处置该房地产。同年5月24日,该县土地估价事务所对该宗地块的评估价格为572551.3元,估价报告有效期6个月。6月7日,该县普信会计师事务所对该宗房产评估价格为44640元,评估结论有效期一年。6月14日,该县国有资产管理局同意该场公开拍卖该宗房地产。2002年4月14日,原资产评估已失效,该场未重新进行评估,便与金华一通拍卖有限公司(下文简称金华一通)签订合同,委托拍卖上述房地产,并以原资产评估值为依据约定拍卖底价为62万元(含土地出让金22.9万元)。2002年5月24日,金华一通公开拍卖该房地产。洪某和朱某、黄某、周某、潘某参加竞买。洪某付给每人2.5万元后,这四人退出竞买。洪素琴以底价竞拍成功。5月27日,洪某向金华一通缴清62万元后,与该场签订了买卖合同。2002年6月12日,浦江县人民检察院向浦江县人民法院提起民事诉讼。

二、问题核心的理论介绍

本案问题核心是检察机关作为原告是否适格,抽象到民事诉讼法学研究上就是有关当事人适格的问题。以下我就带着这个问题对民事诉讼当事人适格制度进行论述和思考。

(一)当事人的概念

民事诉讼的当事人,是指为保护民事权益,以自己的名义进行诉讼,引起诉讼程序发生、变更、消灭的人。当事人有广义与狭义之分:狭义当事人只包括原告和被告,广义当事人除原告和被告外,还包括共同诉讼人、诉讼代表人和第三人。当事人在民事诉讼中具有极其重要的地位,无当事人即无民事诉讼。

(二)当事人适格

1.当事人适格的概念

当事人适格,是指当事人在具体的民事诉讼中,能够作为当事人进行起诉或应诉,具有诉讼实施权的资格。

当事人适格和民事诉讼权利能力不同,当事人适格是就具体案件而言的,当事人适格表明该当事人是正当当事人(正当当事人是指对特定的诉讼,有资格以自己的名义成为原告或被告,因而受该案判决拘束的当事人)。而民事诉讼权利能力是针对抽象诉讼而言的一种资格,有民事诉讼权利能力未必是正当当事人。

2.判断当事人适格的标准

传统民事诉讼法理论认为,适格当事人应具备以下两个条件:一是具有民事诉讼权利能力(当事人能力);二是对诉讼标的所涉权利义务关系具有诉讼实施权。判断当事人适格的标准,关键就在于有无诉讼实施权。根据当事人对特定的诉讼标的有无诉讼实施权,我国学者将当事人分为正当当事人和非正当当事人。

在不同的法律关系中,诉讼实施权的基础是不同的。主要有以下两种情形:

第一,对实体权利有处分权或管理权。一般来说,实体法上的民事法律关系或者权利义务主体,即直接的利害关系人,对诉讼标的具有诉讼实施权,是适格的当事人。这是传统的利害关系当事人观念的主要依据,也是我国民诉法规定的起诉要件之一。争议的实体法律关系主体如原告对自己的权利有处分权或管理权,他们当然具有诉讼实施权,可以就争议的法律关系提起诉讼,从而成为正当的当事人。

第二,诉讼担当。在某些情况下,法律关系主体之外的某些特定主体虽然不是权利义务主体,但其基于法律规定或当事人约定对诉讼标的享有管理权或处分权,也是适格当事人。对于上述情形,民诉法理论上称为诉讼担当。所谓诉讼担当,是指实体法上的权利主体或民事法律关系主体以外的第三人,对他人的权利或法律关系有管理权,以自己的名义,为了他人的利益或代表他人的利益,以正当当事人的地位就该法律关系所产生的纠纷提起诉讼,法院判决的效力及于原民事法律关系主体。根据诉讼担当产生的依据不同,诉讼担当分为法定的诉讼担当和任意的诉讼担当。法定的诉讼担当是指基于法律规定而对他人的权利或法律关系享有诉讼实施权,如破产管理人、遗嘱执行人、遗产管理人、失踪人的财产代管人、为保护死者利益提起诉讼人等;任意的诉讼担当是根据民事法律关系主体的意思而承认的诉讼实施权,如我国的代表人诉讼中,代表人基于被代表人的授权而担任诉讼代表人。

第三,适格当事人的确定。学者江伟、孙帮清提出了如下思路:

首先判断是否具备诉讼权利能力。当事人适格必须以有诉讼权利能力为前提,无诉讼权利能力者肯定为当事人不适格,但有诉讼权利能力者不一定适格。

其次判断当事人是否具有诉讼实施权及诉的利益。对于给付之诉,当事人适格是以诉讼实施权为基础的。凡属于原告所主张的实体法律关系的权利义务主体当然具有诉讼实施权。此外,诉讼担当人也具有诉讼实施权。对于确认之诉,原告对其请求有确认利益,即为原告适格。对于形成之诉,依照法律规定可以成为当事人的,即为当事人适格。

再次根据原告起诉时诉的声明来判断。对于当事人是否适格,应当以原告起诉时所主张的诉讼标的来判断,并非以法院调查结果为准,即从形式上认定作为诉讼标的的法律关系应当在何特定当事人间解决才具有法律上的意义,与该法律关系本身是否实际存在是两回事。

3.检察权的内容

检察权的内容,是通过法律赋予检察机关的职权反映出来的。检察机关的职权,就是检察权的具体内容。关于检察机关的职权,1979年颁布的《人民检察院组织法》曾作出明确规定。1989年通过的《行政诉讼法》第十条、1991年通过的《民事诉讼法》第十四条、1996年修改后的《刑事诉讼法》第八条,以及1997年颁布的《关于劳动教养的补充规定》第五条、1990年颁布的《看守所条例》第八条、1994年通过的《监狱法》第六条、1995年通过的《人民警察法》第四十二条等,都对检察机关的职权作过规定,授权检察机关对有关事项进行法律监督。这些法律规定,明确了检察机关的职权范围,是检察机关进行法律监督的法律依据。根据这些法律的规定,检察权的基本内容,可以概括为三个方面:①对直接受理的刑事案件进行侦查;②对刑事案件提起公诉;③对诉讼活动进行监督。检察机关对诉讼活动的监督,主要是四个方面的监督:一是对刑事案件立案侦查活动的监督;二是对审判活动的监督;三是对裁判结果的监督;四是对裁判的执行情况的监督。这四个方面都涉及到法律的正确适用的执行的问题,因而对这些活动中可能发生的违反法律的情况进行监督,是法律监督的重要内容,也是检察机关的基本职权之一。

三、解决途径

经过以上学说梳理和法理分析,我认为:检察机关做此类国有资产流失案件原告是不妥当的。理由是:(1)法律雷池不容逾越,有法必依,法院、检察院和公民,不能出于“善意”或者某种“迫切需要”而不遵守既定的法律。对国家机关,法无授权即禁止,对公民,法无禁止即自由。这一准则亦适用于检察权——检察权法定是原则。我国目前没有检察机关可以作为民事诉讼原告人的法律规定;目前仅刑事诉讼法第七十七条第二款“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”也就意味着,在我国现有法律框架下,只要国有资产流失案件没有严重到需要追究刑事责任的情况下,检察机关就不能以民事诉讼原告的身份追究侵犯国有资产所有权的侵权人的民事责任。(2)检察机关提起民事诉讼将破坏民事诉讼中以法院为顶点的“等腰三角形”诉讼结构。在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼,其中对民事审判活动的监督权必然会导致法院中立地位难保,其特殊的地位和权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。(3)我国的检察机关属于司法机关,而英国、美国、法国等国的检察机关不是司法机关而是行政机关,他们提起民事诉讼时实际上是作为政府律师角色进行诉讼的。在我国存在专门的政府法律顾问“政府法制办”。(4)如果检察机关作为民事案件的原告,能否变更、放弃诉讼请求,是否承担举证责任,是否承担错误保全的责任,被告提出反诉,检察机关能否作反诉被告等?

我认为,本案适格原告可以有两个解决方案:

(一)由浦江县良种场作为原告,其原告资格是毋庸置疑的

问题是很多国有资产流失案件中国有资产的直接管理人(相关企、事业单位)的主要负责人本身是有违纪违法行为的,因此这类企事业单位是不会主动作为原告起诉的。本案中浦江县良种场就存在违规行为,此时,检察机关可以在查清违规行为的情况下,向其发出《检察建议书》责令该单位起诉,或向其上级主管部门发出《检察建议书》,建议调整该单位负责人(在不干涉企业经营自主权的情况下),由新的法定代表人代表本单位起诉。

(二)由当地人民政府作为此类案件的原告

根据民事诉讼要件分类说建立的具体诉权说,诉权以民事权利的存在为先决条件,这些先决条件可以分为三类,满足这三类条件,就有诉权的存在,并且当事人的诉权也应得到满足。诉权的三类要件中第一类要件是诉讼要件,它包括:(1)一定的诉讼申请形式;(2)按正常诉讼程序提出诉讼申请;(3)诉讼申请由有诉讼权利能力的人提出;(4)诉讼申请向有管辖权的法院提出。具备了上述要件,就产生诉讼程序,就可以让案件进入实体解决的审理程序,如缺乏其中任何一个要件,那么就应停止诉讼程序,不作实体解决而终止案件。第二类是诉的程序前提要件。诉的程序前提要件包括解决具体纠纷的许可性、诉的利益等,其内涵是表明原告有权利保护的利益和权利保护的必要。只有在具备程序前提的情况下,法院才能对实体法律关系作出有利于一方当事人的判决;如果缺乏这些前提要件,法院就驳回其诉讼。但是这种裁判只解决当事人有无保护权利的请求权存在的问题,并不等于对实体法律关系的纠纷作出了有利于一方当事人的解决。第三类要件是诉的实体前提要件,也称为权利保护要件,其内容是原告主张的私法上的权利义务存在或不存在,其总和表现为民事权利,有无这些民事权利的问题,要依民法的规范解决。不具备实体前提,法院就可以驳回其要求法律保护的请求权,可以以诉无根据为理由而判决驳回其诉讼请求。

我认为,当地政府在此类案件中前两类要件是没有争议的,对于第三类要件政府作为原告也是具备的,理由是:(1)在我国,政府是国家和社会公共利益的代表应当可以作为民事诉讼的原告,司法实践中政府作为民事诉讼原告的案例也屡见不鲜。(2)《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》“七、按照统一领导、分级管理的原则,逐步建立和健全国有资产管理机构。国务院确定,由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能,国家国有资产管理局专职进行相应工作,并由财政部归口管理。”《国务院办公厅关于印发财政部和国家国有资产管理局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》(国办发〔1994〕31号)国家国有资产管理局职能配置、内设机构和人员编制方案“二、主要职责:……(二)负责国有资产的清产核资、产权界定、处理产权纠纷、进行产权登记、资产汇总报表等基础性管理工作……(七)会同有关部门研究制订国有资源性资产管理和行政事业单位国有资产管理的制度和方法,参与处理重大产权纠纷。……”《中华人民共和国企业国有资产法》“第三条国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。第四条国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业,重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业,由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业,由地方人民政府代表国家履行出资人职责。”可见当地政府完全具备原告资格。检察机关在发现国有资产流失问题时应及时向本级政府通报,并支持其进行诉讼,而不应越俎代庖,包揽诉讼。

四、结语

在我国民事公益诉讼制度缺失,并且民事诉讼法又严格限制原告起诉资格的情况下,检察机关提起公益诉讼的确在保护国有资产方面发挥了重要作用,也产生了较大的社会效应。然而,如果从理论上进行深层次分析,则必然看出,作为法律监督者的我国现有检察机关提起公益诉讼因不符合公益诉讼的本质要求而不具有理论上的正当性。我国各级人民政府完全可以作为国有资产流失案件的原告,由其提起诉讼于法有据,各级人民政府对此再不作为就是渎职,应承担相应的法律责任。检察机关及时发出《检察建议书》并支持相关单位和政府(含相关部门)提起民事诉讼,也是其发挥法律监督的有效途径。