当前我国行政监督体系存在的问题及其对策研究

张 勇 郑曙村

摘要行政监督是实现行政管理法制化的重要保证,也是保证行政管理活动正常运行的必要手段。经过多年的行政体制改革,我国已经建立了一套具有中国特色的行政监督体系,发挥了较为全面有效的监督功能。但我们也应清醒地认识我国的行政监督体系仍存在一定的问题需要采取相应的对策来加以完善。

关键词行政监督对策完善

中图分类号:D630.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-216-02

当前,我国已形成较为完善的行政监督体系,但仍存在着监督渠道不畅,信息不灵;行政监督主体设置于同级政府之中,难以形成监督的权威性和独立性;行政法规制度不健全、不完善,等一系列问题,因此需要采取相应的对策来加以完善。

一、我国目前行政监督体制的现状分析

我国的行政监督产生于新中国成立时期,在十一集三中全会以前,行政监督基本上处于驰废状态。改革开放30年以来,随着我国社会主义民主与法制建设的不断发展,我国的行政监督得以飞跃的发展形成了一个较为完整的成网状格局的行政监督体制,该体制主要由行政组织外部的异体监督和行政组织内部的同体监督两部分组成。“外部监督主要是来自与行政机关以外的权利主体为保证行政工作的合法性、正确性及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督”主要包括:

第一,国家权利机关的监督,指各级人民代表大会及其设立的常务委员会对国家行政机关及其公务员的全部行政活动所实施的监督,在内容上可以分为法律监督和工作监督。国家权利机关的监督是最具有法律效率的监督。

第二,社会监督,这是由群众团体、公民个人及其他社会组织通过人民代表、信访部门或者直接向国家权利机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督,以及新闻媒介、社会舆论的监督等。

第三,政党监督,它包括三层次:党内监督,即党内上下级之间、党组织与党员之间以及党员之间的相互监督;共产党作为执政党对一切国家机关及其工作人员实行的监督,以保证党的路线方针政策的贯彻实施;执政党与各参政党之间的相互监督。

第四,司法监督,它包括两层意思:一是审判监督,即人民法院对本系统内部审判工作的监督和通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为的监督;二是监察监督,即人民监察院对本系统内部工作的监督和人民检察院对法院、公安机关的监督。

与外部监督体系相并行,我国行政组织内部也建立了系统的自我监督即内部监督体系,内部监督体系可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督,主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督,包括:行政监察、物价监督和质量监督等专业性行政监督。内部非专门监督,包括:上下层级监督,即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督;平行部门监督,即政府职能部门就其所管辖事物,在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施的监督。

从对我国的行政现状分析我们不难发现,现阶段我国行政监督具有面广量大的宏观总体特征,在实践中发挥了“保健”与“治病”的双重功效。一方面,行政监督主体资格与行政主体的通用性体现了我国行政监督的人民主权原则;监督的统一性有利于提高监督效能。另一方面,自体监督和外体监督的有机结合,相互依存共同构成行政监督的整体。

二、我国现行行政监督体制的弊端

改革开放30以来,随着计划经济向市场经济的转型,我国在政治、经济、文化等领域取得了重大的改革,我国的行政监督工作也取得了重大的成就,但也存在着诸多不足,主要有一下几个方面:

(一)监督渠道不畅,信息不灵,缺乏开放性和透明性;监督意识不强不能正确行使法律赋予自己的监督权利

当今社会,群众监督和舆论监督依然十分薄弱,一些大众传媒的报喜不报忧、报虚不报实,制约着社会监督发挥作用,有些人由于受到“只准官告民,不准民告官”等传统观念的影响,不懂得宪法赋予自己的监督权利。当个人的利益受到主管行政机关的侵犯时,不知道进行行政诉讼。而另一方面,一些行政工作人员也缺乏依法行政的思想,没有意识到行政法规也是法,是必须遵守和执行的。否则就要受到制裁,不懂得行政工作人员既有依法行政的思想也有接受公民监督的义务,依然还存在着有十分浓厚的高高在上的“衙门”思想。

(二)行政监督主体设置于同级政府之中,难以形成监督的权威性和独立性

由于在领导体制上这些部门既受同级政府的领导,又受上级业务部门的领导,因次,他们受到的限制比较多。在经济上他们的工资和奖金、活动经费等费用从同级政府领取,在经济上受制于人,独立性大打折扣。有的时候易受视角限制和感情心理上的局限,特别是一些涉及领导责任的问题,往往会产生自我手术效应,严重削弱了行政监督的权威性。同时,众多的监督主体之间关系尚未完全理清,监督职责权限不分明,这样以来一旦有利益,大家都想“沾”点,而一旦出现要承担责任的情况,都“逃之夭夭”。而且,有时还存在越权的现象,滥用权利,互相争管或相互推诿的情况时有发生,各类机关都有监督权,谁都可以管,但又谁都不管,结果造成“漏监”致使一些违法乱纪行为不能得到及时有效的惩处,正如孟德斯鸠所说:“如果我们研究人类之所以腐败的一切原因的话,我们便会看到,这是因为对犯罪不加处罚,而不是因为刑罚的宽和”正是由于没有及时对犯罪处罚,才造成很多人的腐败,给我们祖国造成巨大的经济损失。

(三)行政法规制度不健全、不完善,法规过于原则,制度配套不全和疏忽

改革开放30年以来,我国先后颁布了一系列有关行政监督和反腐倡廉方面的政策和法规,但从总体上讲,行政监督立法还不够完善,使一些监督活动缺乏必要的法律依据。一是,缺乏具体实施的细则,不便操作。例如对一些跨部门的监督,要么大家都去监督,要么谁都不管,结果严重的削弱了行政法制的监督职能,还如对群众监督,我国宪法规定中华人民共和国公民有提出批评、建议、控告、检举的权利,但是这种权利目前尚无专门法律加以具体规定,这样使得群众监督很难操作。二是,笼统的规定监督主体及其权力,缺乏明确的监督标准。例如个别监督机构在职能配置方面相互交叉重叠,在监督过程中缺乏沟通和联系。

(四)行政监督偏重于事后的追惩性监督,忽视了事前的预防性监督和事中的过程性监督

行政监督(包括事前监督、事中监督和事后监督)是一项经常性的监督,应该贯穿与政府机关及其工作人员行政行为的全过程。但实际上,我国的行政法制监督运行过程中,把监督的重点放在“差错防弊”上,偏重于对监督者的事后惩戒,而忽略了行为发生前的预防和进行中的控制工作。一旦问题出现了产生了危害再去监督,使得事后查处和监督失去了意义,使得行政监督陷入被动,其结果使监督主体陷入头疼医头、脚疼医脚的窘境,致使监督的路子越来越窄,监督的作用也越来越小。同时由于缺乏事前预防和事中控制,以至造成违法行为和腐败现象屡见不鲜,例如前几年长江三峡水库移民安置款项挪用事件,其中很重要的一个原因就是缺乏对招标过程和运作过程的监督,给国家和人民利益造成了重大损失,对社会产生了严重的危害和不良影响。

三、完善我国行政监督体制的对策

(一)健全以权力制约权利的监督机制,强化监督部门的监督权利

党的十七大报告指出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制”这是对权利制约监督规律的新认识,也是推进权利制约监督机制建设的新思路。要健全以权利制约权利监督机制,强化监督部门的监督权利,首先,要强化人大监督的制约机制。人大及其委员会是代表人民行使国家权力的机关,行使对国家行政机关及其工作人员的监督职能,是我国最高的权利机关,因此强化人大监督是制约行政权利,防止权利腐败的重要途径。其次,强化司法监督,司法监督在行政监督中也起着十分重要的作用。再次,在部门内部实现决策与执行的相对分离。把领导机关改为决策部门,把下属司局或所属二级局改为执行机构。另外设立一个独立于部门之外的监督机构。

(二)加强行政监督队伍建设,不断提高监督人员的道德素质和业务素质

目前,我们的行政监督虽然取得了很大的进步,但监督的法律和法规还有待健全,这就不可避免导致一些行政监督人员徇私枉法,滥用权利,监督作用大打折扣,因此高度重视行政监督人员队伍建设、不断强化和提高行政监督人员的道德素质和业务素质、形成有效的自我监督和道德约束机制,具有十分重要的意义。首先,要使监督主体成员在年龄专业等方面有一个较为合理的结构,其次,针对行政监督队伍中的一些人业务和理论水平较差的情况,通过培训来提高他们的行政监督水平、工作能力等。再次,实行“高薪养廉”,提高行政监督人员的待遇,使他们经济上无后顾之忧。

(三)监督机构实行垂直领导体制,从根本上解决监督机构的独立监督问题

实行垂直领导体制,首先,在组织上使监督部门从行政机关独立出来,不隶属于行政领导部门,并使其与同级行政部门地位平等,赋予相应的职权,监督同级行政部门和行政领导。其次,独立出来的监督机关成垂直领导体制,下级监督部门只受上级监督部门的领导监督。再次,独立出来的监督部门要在经济上保证其独立,它们应该有自己独立的经济预算,下级监督部门从上级监督部门领取经费,使其不再在经济上依赖同级行政机关。在这样的一个独立行使监督权的监督机构控制下,就可以保证从中央到地方各级组织和人员均受到同等的监督,它所发挥的作用必须是上可以监督各级领导人,下可以监督一般官员。这样才有利于消除职能交叉重叠、职责权限不清等混乱状态。

(四)提高行政机关行政行为的公开性和透明性,完善群众及新闻媒体的监督

十七大报告指出:“确保权利正确行使,必须让权利在阳光下运行。”阳光之下鲜有罪恶,要完善行政监督体制,必须坚定地实行政府机关行政行为的公开性和透明性,正如列宁所说:“没有公开性而谈民主监督是可笑的”。

同样只有政府机关行政行为的透明,才能使各种权利寻租、消极腐败现象无葬身之地;才能保证人民群众对权力运行的直接监督,有效的预防各种权力寻租、消极腐败现象发生;才能更好地让人民知情、知政,为强化民主监督创造条件。应该说当前各级政府都在不同程度上实行了政务公开,但是公开的程度还不够,而且政务公开还没有上升为法律,缺乏法律约束,所以应该尽快健全公开办事制度。这样社会各界就可以利用这一制度,积极参与行政监督活动,也强化和完善了群众监督的作用。目前群众监督虽然随着我国民主化的进程不断的加强,但还有很多要完善的地方。首先,要继续完善政务公开制度,广泛的接受群众的监督同时也要利用信息网络,推行电子政务,“近几年网络监督运用信息技术及通讯技术构建的,以改进政府组织,重组公共管理,最终实现办公自动化和信息资源的共享为目的的新型公共行政模式,对行政监督的促进作用尤为重要”。其次,继续加强信访、举报、控告完善信访体系。最后,强化群众监督法律保障,通过制定专门的法律,来确立群众监督的法律地位。

在完善群众监督的同时,也应该注意强化新闻媒体的舆论监督作用,新闻媒体作为独立于立法、司法、行政三权以外的“第四种权利”在行政监督中起着独特的监督作用。但是我们也应该看到,媒体舆论监督在我国行政监督机制中还比较薄弱,当前需要进一步完善舆论监督机制,加强新闻立法,一方面用法律规范新闻工作着的行为。另一方面,为舆论监督提供法律保障,保障新闻工作者的舆论监督权不受外界的侵犯。

总之,在十七大的指导下,相信我国一定能够建立起科学的、具有中国特色的监督机制,形成科学合理的组织结构和权利配置机制。