继往开来　开创财税改革的新局面

林金灼

财税领域是社会主义市场经济体制改革的突破口。我国的财税改革从中央对地方放权让利、中央与地方分灶吃饭、利税分离开始，直到1994年以后，才形成比较规范、统一的分税制。

一、建国六十年财税改革历程回顾

建国以来的成就，最让大家心中有数的就是财税改革。2008年我国财政收入突破六万亿元。税收收入占90％以上，纳税已经成为理所当然的事情。然而。在建国之初却并非如此。

(一)理论探索时期

在计划经济体制下，以计划为核心的经济运行机制，使财政不仅执行着政府配置资源的活动，而且也执行了理当由企业和个人所执行的资源配置活动，从而成为社会资源配置的基本承担者。

1财权财力的高度集中。建国初期，国家财政实际承担了国有企业职工“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。在统收统支管理体制下，国有经济单位(其中主要是国有工业企业)的纯收入基本上都交由财政集中支配，企业本身能够自主支配的财力极其有限。通过财政上的统收，“汇集”在国有经济单位中的高利润便转移到政府手中，形成了财政收入的主要来源，

2“非税论”的传播。“左”的治税思想在理论上的具体表现。就是所谓的“非税论”。当时我国的财政收入结构呈现两大特征：一是来自国有经济单位的缴款占大头；二是税利并存，以利为主，财政收入来源于税收的部分是不占大头儿。

“非税论”在上世纪50年代的传播，对我国财税改革实践产生了灾难性的影响。首先。“非税论”全面贬低税收的地位和作用，扰乱了我国的治税思想。其次，“非税论”是我国历次简化税制、直至取消税收改革的理论基础。受“非税论”危害最深的是我国税收理论研究领域。在1978年以前的20多年时间里，税收理论研究基本上处于停滞状态，甚至在许多税收基本理论问题上出现历史的倒退。

(二)放权让利时期

这个时期的让利放权具有直接功利性和实用主义的特征。改革只注重解决当时火烧眉毛的实际问题，而顾不上彻底地根除深层次弊端，每一个改革举措在解决老问题之后又产生了新问题，

1让利：财政改革的起点。在相当长时期里。特别是“文化大革命”期间，人的物质利益被视为洪水猛兽和资本主义复辟的温床。十一届三中全会思想解放的大讨论，承认了人的物质利益。因而，刚开始的财政改革便以“让利”为主要特征。

实行多劳多得政策，采取计件工资、发放奖金。成为调动职工积极性和提高国有企业产出的重要手段。地方政府财政有了更多自主权力，能够促进地区经济的发展和居民福利水平的改善。之后的财政赤字虽然有所下降，但财政的“两个比重”(财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重)一路下滑，一直延续到上世纪90年代中期。

2放权：财政改革的探索。在财政改革的实践中，让利仅仅是对原有体制的一种调整，为改革赢得共识和支持，但放权则已经蕴含着改革的探索。

(1)对地方放权

1980、1985和1988年的3次财政体制调整和改革。是财政放权不断加大的一个过程，但哪些权要下放，放到什么程度，并没有一个准确的界定，是一个不断摸索过程。由于各种分级包干制先天不足，且体制频繁变动，使政府间分配难以预期，助长了地方政府的短期行为。

(2)对企业放权

把中央权力下放到地方属于一种行政性分权，并没有触动传统经济体制的实质。只要没有触及赋予企业自主权这个要害问题，也就不能跳出原有的框框。扩大或确立企业自主权就一直成为改革中的热点问题。经过两次利改税后。1987年开始实施承包制。承包经营责任制也是国家对企业放权的一种新探索，但是承包经营责任制没有真正实现“政企分开”和打破“大锅饭”，“盈了归自己，亏了归国家”的“风险大锅饭”局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。

让利、放权作为调整和改革的主线，企业生产经营的积极性起来了，生产效率也随之提高，同时，地方政府发展经济的积极性也极大地调动起来。在这一系列让利、放权措施实行的同时，国家财政收入增长速度却日渐放缓。

(三)宏观调控时期

1994年分税制改革试图对新体制框架的构建，使政府与市场之间、各级政府之间形成一种新的责权利关系-产生内在的激励。由于政府间的财政关系趋向稳定。调动了中央与地方两个积极性。“两个比重”逐年上升，中央财政实力增强，改变了过去“弱中央”的状况，使中央的宏观调控能力逐步增强，中央得以做许多过去想做而无法做的大事。

财政政策的发展功能和结构优化功能更为突出，公共管理、宏观调控以及经济、社会发展都离不开财政政策的支撑。90年代以来，随着社会主义市场经济体制模式的确立和逐步健全，中国政府面对复杂的国内外经济形势，审时度势合理应对。灵活运用财政政策、货币政策等经济调控手段，对经济运行中的周期性波动进行了有效的宏观调控，有力地促进了国民经济的健康发展。

二、完善我国财税制度的若干建议

党的十六届四中全会提出构建和谐社会的战略任务和奋斗目标，其中蕴含着当代中国社会价值取向的转变。在经历了以经济增长为中心的“建设财政”，逐步走向“公共财政”，再到时下聚焦于民生问题的“民生财政”的改革历程后，财政改革在新形势下将面临新的任务。

(一)改革政府间财政关系

1994年，主要是在中央和省为代表的地方之间构建起分税制框架，而省以下的财政体制，即使在发达地区，也没进人实质性的分税制状态。一些事权在实际运行中间。最后要落实到最基层，要求地方政府有充分的财力去履行事权。但在实际运行中，财权和财力却背离这种事权下移的趋势而上移，从而造成地方财政困难。因此，只有事权、财权、财力三要素达到对称才能使政府运转正常。相对于事权。财权与财力都是手段，是为履行特定事权服务的。对一些经济发展完全依赖农业的地区。由于税源单薄。即使有了财权，也无法组织起与事权相匹配的财力，那么只有通过省以下的转移支付制度，才能实现事权与财力的对称。而对一些有地方特色产业的地区，由于发展后劲足、蕴藏丰富财力，只有大胆实行省直管县财政体制改革，实现事权与财权相匹配，才能有效促进地方经济发展。这就需要针对各地实际情况，重新匹配事权、财权和财力的组合，以使财政体制与我国区域发展的状况相吻合，并有助于遏止地区差距进一步扩大，

(二)注重财税改革的公平、公正

政府提供公共服务是为了满足公共需要，调节居民个人之间的收入分配也是一种社会的公共需要。因为只要实行按要素分配。那就免不了人与人之间收入分配差距的拉大，而人与人之间收入分配差距的拉大，在一定限度之内，可能会有利于经济效率的提高和经济的高速增长。但是，如果差距扩大了，就可能危害整个社会的稳定发展。一旦整个社会的稳定发展面临来自于收入分配差距拉大的危险，那么，调节居民个人之间的收入分配就演化为一种社会的公共需要。在

当前的背景条件下，社会经济生活当中政府所能把握的、所能操作的无非是税收和财政当中的转移支付两个方面的手段，几乎所有的税收都具有再分配的功能，而不管是流转税还是直接税，只要是消费的份额比别人大，只要消费的物品档次比别人高，就得比别人多付税、多缴税。

在构建和谐社会中，我们更强调的是公平、公正。公共服务的均等化。适时扩大消费税征税范围，相应调整税目税率，增强税收调节的力度，对于缓解社会收入分配不公的矛盾将会收到积极效果。3次提高个税起征点后，再提高的呼声依然很强烈。当个税起征点要提高到3000元消息传出以后，就出现了两种截然不同的声音。收入较高地区认为还应再提高，而东北、中西部等地区就会出现多数人不交个税的情况：但如果不提高个税免征额，又对东部地区一些家庭负担重、支出较大的纳税人不公平。从税收公平角度讲，个税调整要考虑纳税人家庭负担等因素，在今后会朝着实行综合与分类相结合个人所得税改革方向进行。

(三)进一步提高财政透明度

政策或制度是公共性的与社会民众的利益有密切关系，在其决定和实施过程中，应当有民众的广泛参与。今日中国的税制改革还没运行在法制的轨道上，中国的税是在法上而不在法下。国家的税收立法，二十多种税中目前只有企业所得税经过全国人大立法，其他的税种都是政府出文件、立条例就征税，民主监督力度不够，民众的参与性不够。建国以来，我们的智慧还没有找到一种办法。就是如何来制约政府，把它的规模和职能控制住。西方通过《大宪章》解决了这个问题，我们也要让财政税收民主化、法制化，让它在人民的控制之下，允许之下征税。

政府在向社会公布财政收支状况、赤字状况和债务状况等方面信息时。应该全面、详细、及时，民众才能更好地理解和支持财政的每一次改革，确保财税改革顺利进行，特别要加强政府对各种救助承诺的透明度，使各类潜在的救助对象形成更明确的预期。从而避免风险累积和向政府转移。

目前我国的财政改革正向纵深推进，但我们应该清醒地认识到，改革、发展充满不确定性，包括改革的路径、过程和结果都是无法预知的，传统的改革路径和改革方式不一定完全适应新形势下的新要求，在防范和化解公共风险和公共危机的理念引导下，不断进行新的探索，使财政改革更好地服务于经济发展、社会发展和人自身的全面发展，通过构建民生财政的过程，更加凸现财政对社会公平正义的支撑作用。