政府信息公开与档案开放

何欢欢

摘要：《中华人民共和国政府信息公开条例》从制定到正式实施以来，给我国的政府信息公开开创了新的局面，也给我国的档案开放工作提出了一系列挑战。如何改革档案开放制度，使之与《政府信息公开条例》相互衔接，引起了众多档案人的思考。文章从政府信息公开与档案开放的关系入手，对档案开放制度改革提出一系列建议。

关键词：政府信息公开；档案开放；制度改革

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)于2008年5月1日起正式施行，它的施行标志着公开政府信息、保障公民知情权具备了强有力的法律支撑。在增强政府工作透明度、保障公民知情权、打造民主政府的背景之下，各级各类档案机构要采取有利措施，为政府信息公开提供服务，最关键的是必须进一步完善档案开放工作，因为档案开放与政府信息公开之间具有紧密的难以割裂的联系。

1政府信息公开与档案开放的联系

1.1政府信息公开与档案开放具有相同的目的。从政治层面而言，政府信息公开和档案开放的目的都是为了促进民主社会的形成，构建透明政府，满足人民参政议政的需要：从法律层面而言，政府信息公开和档案开放都是为了满足公民的信息权和知情权。

1.2政府信息公开与档案开放具有相同的信息来源。政府公开信息主要来源于政府部门在经济、社会管理和公共服务中形成的文件。而档案形成规律告诉我们，档案由文件转化而来，文件办理完毕后，经过鉴定、整理、归档最终形成档案。文件是档案的前身，档案是文件的归宿。记载政府公开信息的文件，绝大部分在法定归档期内将转化为档案，因此，档案包含经归档处理的政府公开信息，相互之间存在一定的前后演变关系，具有同源性的特点。因此，可以说，档案开放就是政府信息公开的一部分。

1.3政府信息公开与档案开放具有相同的服务对象。《政府信息公开条例》第一章第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政。充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。制定本条例。”由此可知，政府信息公开的服务对象为“公民、法人和其他组织”。

《档案法》第四章第二十条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”由此可知，档案开放的服务对象为“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民”，这与政府信息公开的服务对象是一致的。

1.4政府信息公开与档案开放具有相同的公开方式。《政府信息公开条例》第三章规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。”

《档案法实施办法》第四章第二十三条规定：“《档案法》第二十二条所称档案的公布，是指通过下列形式首次向社会公开档案的全部或者部分原文，或者档案记载的特定内容：

①通过报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物发表：

②通过电台、电视台播放；

③通过公众计算机信息网络传播：

④在公开场合宣读、播放；

⑤出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编：

⑥公开出售、散发或者张贴档案复制件；

⑦展览、公开陈列档案或者其复制件。”

由上述法律条文可知，政府信息公开与档案开放具有同样的公开渠道和方式，

1.5政府信息公开与档案开放具有共同的执行主体。根据《政府信息公开条例》的规定，“政府信息公开工作的组织领导为各级人民政府，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”，我们可以知道，作为档案开放执行主体的档案馆同时也是政府信息公开的执行主体之一。因此，档案馆应该积极配合各级人民政府，贯彻实施《政府信息公开条例》的相关规定，扩大文件或档案形式的政府信息的利用范围和渠道，保障公众对政府信息的方便获取。

政府信息公开与档案开放之间的客观联系要求二者在实践中相互配合、协调发展。尽管从80年代“档案开放”方针的提出到2004年我国万卷外交档案的开放。每一次开放工作的重大突破都得到了民众的热情回应，让档案界赢得了久违的关注和赞誉。但是，与国外档案开放率普遍在90％以上相比，与政府信息公开最短时间为一小时相比，近两年外交档案开放的斐然成绩，浙江、广东等地“文革”档案开放的喜人现象，并不能彻底改变全国档案开放的尴尬状况和落后局面。我国的档案开放依然具有内向性和封闭性的弱点，由于其工作程序的不完善，导致其被社会认可程度较低，而由于没有及时与《政府信息公开条例》相衔接，客观上导致在政府信息公开的大环境下，档案开放远远滞后于政府信息开放的发展。

为此，在政府信息公开破除坚冰的大背景下，档案开放工作必须克服原本内向和封闭的弱点，积极回应社会公众对于承载政府历史信息的档案的需求，审视并调整旧有制度和工作模式，采取新的措施和对策，促进档案开放工作的长足发展。

2档案开放制度改革

我国的档案开放工作应该从根本上进行革新，而这个根本就是档案开放制度。只有对档案开放的旧有制度进行改革，才能更好地适应政府信息公开的需求。

一路走来，我国的档案开放制度已经形成了一套相对完整的体系，该体系涵盖了《档案法》、《档案法实施办法》以及各级各类档案馆关于档案开放利用的规定。这一整套制度体系与新出台的《政府信息公开条例》以及各级政府所制定的政府信息公开配套法规存在“断层”和“不衔接”的问题。如《政府信息公开条例》规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的：反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的：其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息应该在该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。

但是，《档案法》第四章第十九条却规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。”一般档案形成后都要经过30年才能开放。公众不能及时利用到对自己有用的档案，影响了利用档案的积极性。即使对于开放期限的规定允许存在例外，但是30年作为一个通行的期限存在，例外的情况无论如何也没法缩短到《政府信息公开条例》所规定的20个工作日。因此，政府信息公开时间的缩短从另一方面反证了现有档案开放期限设置的不合理。尤其是已经列入政府信息公开范围的文件材料，

如反映政府有关经济调节、市场监督、社会管理、公共服务等职能活动情况的文件在政府机关已经予以公布，待移交档案馆归档保存后反倒要经历“封闭30年”的过程，从逻辑推理上似乎具有讽刺意义。这就反映出政府信息公开与档案开放工作的矛盾。为了改变诸如此类的尴尬状况，档案开放制度改革可以从以下几方面着手：

2.1重新确立档案开放的原则。长期以来，我国的档案保管机构一直站在维护档案完整和安全的角度，以档案的“守护者”自居，奉行“档案不开放为原则，开放为例外的”宗旨，这一宗旨渗透在各种关于档案开放的法律和规定之中，

然而，在政府信息公开方面，早在2004年1月1日，广州市政府在全国率先施行的《广州市政府信息公开规定》中就提出了一系列崭新理念——政府是信息公开的义务人，人民群众是信息公开的权利人：政府信息以公开为原则，不公开为例外：信息不被依法公开，公民可依法起诉政府等。随后，深圳、北京、上海、成都、重庆、杭州、武汉、宁波等省市也相继出台了政府信息公开方面的规定，一直到国家《政府信息公开条例》正式实施，这些理念都始终贯穿其中。

有专家评论道，从“红头文件”的神秘莫测到有所选择地公开一部分政府事务，再到现在除个别情况外政府必须向社会公开信息，这体现的是纳税人对政府事务知情权逐渐回归的过程。

在这种背景之下，我们有理由提出，档案应以开放为原则，以不开放为例外，按照档案文件的秘密程度随时间流逝而递减的一般规律，档案理应比现行文件具有更大的开放度。这一理念应当在以《档案法》为代表的一系列档案法规制度中得到确立，

2.2重新定位档案机构的角色。受传统档案文化思想的影响，我国档案机构一直扮演的是档案保管者的角色，机构工作人员的工作重心也集中在如何保管好所收藏档案上，这就导致档案机构及其工作人员主动为公众提供档案信息服务的意识薄弱。造成的客观后果就是“馆藏丰富。乏人问津”，档案馆在一般公众眼中都是高墙深院，难以接近。

为此，在政府信息主动公开行动如火如荼开展的情况下，档案机构应当迅速转变角色，从档案“保管者”转变为提供档案信息的“服务者”，这就有必要在档案制度中加以规定。

在这方面，美国国家档案和文件署的做法就值得我们学习。早在美国“信息自由法案”诞生之前，美国国家档案和文件署就已经承担了开放政府信息的职责。

在“信息自由法案”诞生之后，美国国家档案和文件署更进一步加强了自身的服务意识，在他们所制定的档案开放制度中，包含诸如下列条款：

①美国国家档案和文件署的基本任务就是尽可能快速和有效地提供档案文件给用户访问，同时对敏感信息进行适当保护。

②美国国家档案和文件署确立了政策和流程，对美国政府文件进行管理。设立了专门的文件服务部门以及地区文件服务部门，由最熟悉文件情况的工作人员来处理公民对于文件访问的要求。同时，加强工作人员与信息申请者之间的交流和沟通，并及时反馈信息，调整服务方式，为用户提供更优质的服务。

③对于因客观原因被延迟处理的用户信息申请，必须给予解释；对于信息利用的收费项目，说明收费理由和依据。

④建立信息公开网站和信息利用指南，帮助用户更好更有效地了解信息公开的事宜。扩大在线数据库的数量并增强其可用性，提供流线型的服务，使其更有效更加面向用户。

2.3重新界定档案开放的时间和范围。为了呼应《政府信息公开条例》中的规定，档案开放制度应该缩短档案开放的时间，对档案开放的一般时限30年进行调整，并确立“随时开放为原则，延时开放为例外”的宗旨。《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定了行政机关必须主动公开的政府信息，对于这些信息转化而来的档案，必须实施随时开放的原则。对于行政机关主动公开信息范围之外的政府信息所转化而来的档案和档案机构所保存的尚未到公开期限的档案，必须尽快对其进行鉴定，尽可能缩短其公开期限。对于归档后确实不能随时开放，必须具有封闭期的档案，可以采用“延时开放”的例外条款对其进行界定。

此外，我国档案开放范围过于狭窄。目前我国的档案开放仅限于各级国家档案馆保存的档案，由机关、团体、企事业单位和其他组织保存的档案都不在法定开放之列。尽管各单位应定期向档案馆移交档案，但移交的时间过长。依照《档案法实施办法》第十三条第二款的规定：“属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。”

因此，尽快改革制度、重新界定档案开放的范围是必要的，在此过程中，扩大档案开放主体范围是当务之急，可以参照《政府信息公开条例》的立法思路，将法律、法规授权的具有管理公共事务职能以及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位的档案机构纳入档案开放主体范围，并规定这些档案机构开放档案的范围、条件、程序、法律责任和救济手段，避免单位以本单位档案机构无义务开放为由将文件提前“档案化”而加以封闭。

2.4加强对公民权利的保护并监督实施。《政府信息公开条例》将公民权利细化于各项条文之中，其中规定的公民权利主要包括：公民有权要求对涉及自身不准确的政府信息记录予以改正：公民可主动向政府申请获取相关政府信息：公开政府信息应通过政府网站等便于公众知晓方式进行：公民合法的知情权被侵犯可申请行政复议或提起行政诉讼。

与此形成鲜明对比的是，在我国档案领域的最高法律《档案法》和《档案法实施办法》中，并未出现关于公民权利保护的条文，更加没有提出当公民查阅档案的权利被侵犯时所能采取的维权措施。在保护公民知情权日益成为大众关注焦点的今天。修改以《档案法》和《档案法实施办法》为代表的档案开放制度显得尤其重要。笔者认为，在档案开放制度中，应该弱化档案形成者以及保管机构的公布权。而强化公民对档案的自由利用权，从制度上确立公民在档案利用中的主动权，并由公众以及中立的第三方机构对制度实施和权利保障进行监督。畅通利用者申诉或者投诉的渠道。

综上所述。档案开放制度革新刻不容缓，制度革新之后才能带来档案工作的新气象，我们期待档案开放制度设计者能够真正倾听民众以及档案研究者的呼声，尽快将档案开放制度改革提上日程，早日实现档案开放与政府信息公开的协调发展。

参考文献：

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