中国贫困状况评估（节选）

詹姆斯·亚当斯　杜大伟　尼赫鲁等

原编者按：世界银行日前发布《中国贫困状况评估报告》指出，在过去25年里，中国扶贫工作取得的进展令人称羡，但减贫的任务仍然存在，且在某些方面比过去更为艰巨。许多在过去曾有助于扶贫的因素有了结构性的变化，彻底改变了中国的社会经济面貌，并在此过程中孕育了新的挑战。

按照中国官方贫困标准计算；中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.80％，农村贫困人口的数量从1.52亿下降到2600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占比例从65％下降到10％，贫困人口绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困。

扶贫重任更加艰巨

在中国，虽然极端贫困已基本消除，但在某些方面扶贫任务更加艰巨。最新的2005年直接问卷调查数据显示，中国仍然有2.54亿人口每天的花费少于1.25美元(按2005年美元购买力平价)，中国尚有大量人群容易陷入贫困。按照世界银行的贫困线计算，在2001年至2004年这3年间，中国农村有大约1／3的人口曾至少有一次陷入消费贫困状态，这一数字是当年贫困人口的2倍。在农村，70％的严重收入贫困以及40％严重消费贫困是由于各种风险造成的。

尽管经济增长对扶贫一直发挥着重要作用，但经济增长的扶贫效应已经开始下降。在第六个五年计划期间，经济每增长1个百分点，就能带来贫困率下降2个百分点以上，然而在第十个五年计划期间，贫困率对经济增长的弹性系数已经下降到1左右。随着中国扶贫的进一步推进，剩余贫困人口的分布将更加分散，它将大大削弱地区瞄准相对于家庭瞄准方法的扶贫优势。

从各种人类发展指标看，虽然中国都要好于其他中等收入国家，但在收入增长和扶贫方面，中国取得的进展是不平衡的。与过去相比，收入对人们获得健康和教育的影响更大——特别是在农村地区。这是因为相关制度安排的变化导致了卫生和教育等公共服务的市场化与商业化。这种情况的一个直接后果是，农村家庭的教育和卫生支出的负担越来越重。从1988年到2003年的15年间，家庭教育支出占总支出的比重从1.0％上升至8.3％，家庭卫生支出所占的比重从1.6％上升至5.1％。对于收入最低的10％家庭来说，家庭预算中教育和卫生所占比重的增加造成的负担尤其沉重。

从20世纪90年代中期开始，中国开始对亏损国有企业进行大幅改组。1994年至2006年间，国有企业和城市集体企业的就业人数从1.45亿下降到7200万，减少了7300万人。

城市国有部门的精简使得劳动力市场的多元化和非国有部门就业比例提高。但由于通常签订劳动合同，使城市就业者面临了新的不稳定因素。这导致执行劳动保护法规以确保工人有安全的工作环境并得到公平对待变得比较困难；同时，建立覆盖大多数人口的社会保障体系也变得比较困难。

与中国经济增长相应而生的是数量巨大的“流动人口”，目前大约为1.5亿人。他们每年在城市生活和谋生的时间越来越长，但没有当地的(城市)居民身份，获得基本服务的机会非常有限且不确定。这开始让人们担忧城市下层阶级的出现。如何将他们被纳入现有的社会保障制度和政策，是一个持续的挑战。

扶贫政策的优先次序

中国目前需要考虑采用一个更高的贫困线。因为它能使政策关注正确的目标群体，更适应中国当前的发展阶段。新的贫困线不仅应该作为衡量和监测国家贫困现象的基础，更重要的是，应该把它作为基准来制定一套统一的可操作的方法，使扶贫和社会保障规划能瞄准城乡贫困人口。

同样值得考虑的是，从消费角度而不是收入角度来衡量贫困。对中国而言，很多贫困人口的消费水平低于收入水平，原因主要是为了防患于未然，保证在自身收入有所波动的情况下，消费能够保持在相对稳定的水平。因此，对扶贫议程的认识需要比传统上更为宽泛一些。

需要将农村扶贫视为首要任务。城乡收入差距只是所有中国城乡巨大差距的表现之一。在几乎所有的福利方面，农村人口都要落后于城市人口。识字率、入学率(特别是小学教育以后)、受教育程度(特别是初中以后的教育)在农村都很低，而且同城市间的差距仍在持续扩大。造成城乡差距如此显著的原因是中国高度分权的财政体系继续有利于城市地区。在人均享有公共财政的教育和卫生支出、社会救助和保险支出等方面，城市都远远高于农村。

虽然强调解决农村贫困问题非常必要。但城市中相对弱势群体的状况和问题也不容忽视。随着城市化的加快，势必需要出台有关政策制定全国统筹的方法，实施农村和城市扶贫以及社会保障。

通过提高劳动回报来增加机会。无论城市还是农村，缺乏劳动能力都只是贫困问题中相对较为次要的一部分原因。在中国近3／4的农村贫困人口以及缄市弱势群体中，除2％家庭外，其他家庭并不缺乏劳动能力。这些家庭所缺少的是对他们的主要资产——劳动力——的足够回报，需要的是数量更多、报酬更高的就业机会。因此，要增加农村贫困人口和城市弱势群体获取收入、改善生活条件的机会，提高他们的劳动报酬是关键。

在实施扶贫中，一个很有前景的方法就是向城市的人口迁移。但单靠人口迁移并不能解决农村贫困问题。与此同时，要促进贫困地区的农业和农村发展。但是以地区为基础的扶贫项目不能非常有效地瞄准贫困人口，而且对于瞄准的贫困人口的收入的影响也比较小。为了使这些项目能更有效地促进农村扶贫，需要把对家庭层次的瞄准放在新的突出位置。实现的方法包括：改变项目的构成，以包含更多家庭为导向，如增加劳动力培训，促进非农就业；免除对贫困家庭补充投资的要求，或直接提供补贴贷款；开发新的项目，如瞄准自身的公共工程项目，或使用有条件的现金转移为贫困家庭提供援助，附带条件如保证他们的子女不会辍学、他们自己参加劳动力培训。

通过扩大城乡社会保障制度的覆盖范围来提升保障。总体上讲，农村社会保障制度面临四个方面的挑战：一是一些项目的覆盖面(这里指覆盖的对象人数而非实施项目的县的数量)需要扩大，以更全面地覆盖农村贫困和弱势人口；二是农村大部分项目的给付水平实际上只相当于城市项目的给付水平的很小一部分，若真想要为覆盖人群提供有效的保护，给付水平需要提高；三是农村内部不同的社会保障项目以及城市项目和农村项目之间都需要协调和整合。必须有一个统一的国家保障体系，才能弥补城乡社会保障方面的差距；四是所有这些都需要将中央和省级的资金整合起来。同样也需要上级政府投入资源才能打破社会保障对地方财力的依赖。

通过保障基础教育和全民基本医疗促进公平、减少贫困。教育在很大程度上决定中国人口生存状况的提高。在中国，无论是在农村还是城市，如果一个家庭的成年劳动力曾经受过高中教育，这个家庭几乎不会陷入贫困。农村贫困人口的90％，以及城市弱势群体的60％所在的家庭几乎都没有实现这一教育目标。加大针对全民的初中教育和高中教育的投入，是让剩余贫困人口脱贫的实质性关键。

中国已经基本实现普遍的小学教育，但仍然需要注意降低高中教育的私人开销负担，尤其是对贫困家庭而言。

伴随20世纪80年代和90年代中国广泛的经济改革，另一个主要的政策挑战是提供基本医疗卫生保健问题。在城乡之间以及农村内部和城市内部的富有人群与贫困人口之间，都存在着较大的健康不平等。对农村医疗保险，目前政府每人40元的投入十分有限。2008年，政府投入的部分增加到每人100元，但这可能还是不够。同时，农村医保需要扩大，以覆盖门诊服务。

为地方政府提供充足而公平的资源配置。有数据显示，目前的公共支出对更富裕的省份或者一个省内更富裕的地方有利。为使与扶贫相关的公共支出更加公平、更多地服务于贫困人口，还应逐步扩大转移支付规模，关注如何使资源分配在各省之间、各县之间更加公平。

需要再三强调的是，实施更大的扶贫议程需要部门间的协调。包括教育、卫生、农业、人口迁移政策、社会救助及社会保险各负责部门之间更好的制度协调。所以，建立一个制度机制来保证部门之间的协作，对于实现目前和未来的扶贫工作目标来说肯定是非常重要的。

(原载《社会科学报》2009年5月21日，本刊转载时略有删节。)

[责任编辑：王建平]