新农村规划中公众参与的研究

秦智广

摘要：党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村这一重大历史任务，各级政策也更加关注到统筹城乡发展的范畴，特别是村庄规划，它直接影响广大农村长远发展的方向，决定农村能否抓住历史机遇，改变现状和命运。

关键词：公众参与；新农村建设；村庄规划

1 背景

2005年10月，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出今后五年的八项工作任务，其中第一项就是建设社会主义新农村，提出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针。新实施的《城乡规划法》中明确了村庄规划的编制中专家和公众的角色，公众参与度被提到新的高度写入国家法律。2007年初，广州市规划局番禺区分局就如火如荼地组织开展200多条村庄的社会主义新农村规划编制工作，积极、全面地铺开新农村规划和建设。

2 公众参与的内涵

公众参与，即指享有政治权力的公民参与到政府制定政策、进行管理的活动中，充分发表意见。参与者包括普通群众、政府机关、技术部门、非政府组织、科研人员及商业和企业人士等各个领域的人民群众。公众参与的目的是要达成社会发展的公平、公正和目标群体受益。

3 社会主义新农村规划编制工作中遇到的实际问题

在新农村规划编制工作每个环节中，包括村庄调研、村民座谈会、成果公示、意见反馈修改等，都少不了公众参与。但在实际操作中，部分村庄村委或村民表现出缺乏信任、冷漠、消极，甚至不配合，造成规划工作开展困难。在轰轰烈烈的新农村建设讨论与行动中，听到的主张和建议多来自于两个群体：官员和专家。而农民作为新农村建设的主体和最终受益者，却在这场关乎自己家乡建设和自身利益的新农村建设中集体“失语”。农民是全面建设新农村的具体参与者和直接受益者，必须充分尊重他们的意愿。鉴于目前村庄规划工作的这种尴尬情况，积极提倡公众中弱势群体的参与，也就是要用各种方法来提高当地农民的参与程度是必须严格落实的。

4 公众参与在新农村规划中的必要性

目前普遍存在对新农村建设认知水平较低

新农村建设事关全国9亿农民的前途与发展，那么农民对新农村建设政言不由衷的知晓情况如何？他们又是如何获知这一与其自身关系密切的政策信息的？同时，农民对于新农村建设的政策获知情况是否会影响政策的执行？

农民对新农村建设的知晓情况。据一项关于“农民视角的新农村建设研究”的调查结果显示：79.2%的农民表示听说过新农村建设，其中表示对这一政策非常了解的只占3.1%，表示比较了解的只有12.8%，其余84%的农民则表示对新农村建设的内容只是知道一点或不太清楚。这说明：农民对新农村建设的了解趋于表面化、片面化。

不同群体对新农村建设的理解。根据相关调查可以得到以下一些现象：

A、男性对新农村建设的了解程度高于女性；B、30岁以下的年轻农民对新农村建设的知晓程度最低，45岁以上的中老年人对这一政策的了解程度相对较高；C、文化程度越高，对新农村建设的知晓程度越高；D、农村非农业人口对新农村建设的知晓程度较高；E、试点村农村对新农村建设的知晓程度高于非试点村农民。

不同角色对新农村建设的关心问题。有人说新农村建设是上头热、媒体热、学者热、基层和农民基本不“热”，农民几乎是一个旁观者。但调查发现，地方政府、基层干部以及普通农民都有积极参与新农村建设的热情和意愿。对新农村建设的关注和思考使他们对新农村建设也有不同程度的忧虑。

县、镇级政府的担扰。建设新农村，政府发挥着关键性的作用。而在各级政府中，县、镇级政府又担负着中央和地方的衔接重任，总的来说，主要是对“钱”、“人”和“规划”的担扰，也就是缺乏资金、人才问题，规划政策存在误区问题等。

村委会的担扰。村委会是村民自治组织，也是农民群众奔小康的领头雁，在新农村建设中现任重大。在调查中发现，农民也比较认同村委会的组织功能。但作为村委会在新农村建设中也感到忧心忡忡，归结起来有以下几点：

A、缺少资金，工作不好开展；B、脱离实际，劳民伤财；C、农民思想意识不高，易引发干群新冲突。

农民的担忧。农民是新农村建设的主体和受益者。然而，目前有的地方开展新农村建设工作不但没有尊重农民的意愿，维护农民的利益，反而加重了农民的负担，使农民对新农村建设倍感担忧。另外，本次调查发现农民对新农村建设的担忧更具体、更实实在在。归结起来有以下几点：

A、缺乏统一规划。

某农民说：“新农村建设只是口头形式，没有具体的规划设计。新农村到最后还是一种形式，也许搞新农村的人自己也不一定理解该怎么建设新农村。”由此可见，新农村建设一定要根据实际情况，设计让农民满意的、切实可行的规划，否则建设工作根本无法进行。

B、资金不到位或被挪用。

农民普遍担心国家的资金利用不合理，可能出现逐层流失的情况。上面的拨款、国家的投资，到农民手里所剩无几，具体有多少？如何利用？农民根本不知道。调查中某村民说：“中央政策是好，但到地方上就变了样，钱没有用到刀刃上。还可能会出现被挪用现象。”

C、形象工程、形式主义

基层领导在实施中央政策时，可能出现一些为完成任务而不顾老百姓的需求，盲目地建设，这样会引发很多问题。大面积不结合实际的搞新农村，有的政策规划可能会与本地的风俗观念等冲突，引发矛盾。要预防盲目搞形式主义，只做表面文章，不干实事。

5 政府、村委会、农民在新农村建设中的分工

5.1 总体情况

在一项关于“你认为新农村建设中，政府应怎样做？村委会应怎样做？农民应怎样做”的问卷中，70.2%的农民认为最主要应该靠政府建设新农村，其次14.4%的农民认为主要依靠自己，9.2%的农民认为靠村委会，可见农民普遍认为新农村建设的主要力量源于政府。村干部的回答与村民大体一致，65.2%的人认为依靠政府，21.7%的人认为主要靠村民，仅4.3%的人认为依靠村委会自己。村干部普遍认为新农村建设必须由政府出资，而村民根据自己的能力出工或者出一部分资。

5.2 政府角色——社会保障和教育最急需

无论采取政府完全出资还是政府出一部分农民出一部分的形式，七成以上农民认为政府应该出资建设新农村，不能仅仅停留在口号上。至于资金的路径，七成以上农民认为应该优先发展“生产发展”和“生活宽裕”两方面。具体到农业生产方面，农民进一步表示希望从政府得到帮助。生活宽裕方面，农民第一最急需的是希望政府解决孩子学费负担，第二是医疗保障，其次是就业问题和农产品销售问题、养老问题、基本生活保障问题。

5.3 村委会的角色——双刃剑困难重重

六成的农民认为村委会在新农村建设中主要的角色应该是组织农民，进行村级统一规划但在实践中村委会的角色并没有很好地发挥，例如少参与村召开的全体会议，对村委会财务状况不太了解等。

村委会在农村是一把双刃剑。一方面它能够在村级治理中发挥重要作用，带领全村人致富，另一方面村委会领导班子也可能贪污腐败，挥霍村集体财产、损害村民利益。村民表示“村委会应积极发挥作用，给予公平、公正的待遇。”

5.4 农民的角色——主体意识缺失

六成的农民认为农民能出工建设新农村，但自家拿不出钱。10%左右的文化程度较高，或中青年人，或家庭条件较宽裕的村民表示愿意在自愿且不损害自己利益的前提下，学技术的同时提高文化素质，并出工、出钱来建设新农村。由此观之，大部分农民只愿意为新农村建设出工而非真正的“参与”。长及以来的农村建设活动都主要由政府主导，农民已经养成了“等、靠、要”的习惯。因此我们要注意培养农民的主体意识和在与意识。

结语

新农村建设一定要走发动公众参与的新路子。村庄规划在很大程度上不同于城市规划，村庄整治规划编制归根到底就是要注重调查研究、发动公众参与、走群众路线。

村庄规划既要遵循节能节地的原则，又要切实地为农民着想，方便他们的生产生活，尊重当地的传统和文化，让他们体会到规划的好处，由消极接受变为主动参与。实际上，最有发言权的还是农民，他们的参与不仅会使编制的规划更加实用，而且会使规划顺利实施。

参考文献

[1]《中国青年报》.手册2007年第1期.《农民看新农村建设中存在的问题》.

[2]叶敬忠.《农民视角的新农村建设》.

[3]章凌志，杨介榜.《村庄规划可实施性的反思与对策》.