对开发区控制性详细规划编制的思考

张晓瑞

摘要：文章分析了开发区控制性详细规划的特点，指出开发区控制性详细规划的关键在于保持一定的灵活性，为此必须处理好两个问题，即规划的兼容性、控制指标的刚性和弹性。

关键词：开发区；控制性详细规划；规划兼容性；控制指标

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：1009-2374(2009)12-0104-02

在我国的城市规划法定体系中，控制性详细规划(以下简称控规)的核心价值在于“承上启下”。控规是连接城市总体规划与修建性详细规划的关键编制层次，是规划实施管理的直接法律依据。开发区作为一种特殊的城市地区，其规划建设必须在《城乡规划法》的指导下依法进行，科学合理地编制开发区控规对于开发区的可持续发展具有重要的理论和实践意义。

一、开发区控制性详细规划的特点

自1984年国务院批准设立广州经济技术开发区以来，我国开发区的发展已经历时二十五年。作为发展经济的载体和平台以及区域工业中心，开发区为当地经济社会的快速发展和城市化进程的推进做出了重要贡献。开发区的特殊性决定了其控规编制的特殊性。首先开发区的主导功能是与工业生产密切相关的各种开发建设活动，这决定了开发区的主导用地是各类工业用地，同时辅以其他为工业服务的用地，如仓储、交通、市政等。其次开发区的土地直接面向市场，其潜在使用者是各类型的工业企业，不同的工业项目对土地使用的具体要求不同。所以开发区控规编制的关键在于其要保持足够的灵活性以适应多元化的需求。这种多元化的需求表现在两个方面，一是土地的使用性质，二是土地的开发建设强度。科学合理的开发区控规编制要能体现出开发区的这种特殊性，为此必须要处理好两个问题，即规划土地使用性质控制的兼容性，规划控制指标体系的刚性与弹性。

二、开发区控规编制的关键问题

(一)兼容性

城市规划的实施是一个长期的过程，绝对合理的规划是没有的。对于开发区来说，为保证整体开发的有序进行，落实上位规划的各项总体安排，在控规编制时必须对某些要素进行强制性控制，包括各种公共、公用和公益设施的空间落实。具体有总体用地规划布局控制，主要干道交通控制，红线、绿线、蓝线、黄线、紫线控制等。同时开发区内工业项目的进入带有很大的不确定性，企业对用地的要求可能会和规划存在偏差，因此作为土地出让必要条件的控规在编制时要留有充分的兼容性。用地兼容性是指在不破坏规划整体功能布局的前提下，为适应不同用地单位的需求和市场经济的变化而变化，土地的使用规划具有多功能性。控制与兼容的有机结合可使规划的实施具有适应性与灵活性，便于开发区管理部门招商引资。

(二)控制指标的刚性与弹性

《城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定了城市任何建设行为都必须依据控制性详细规划。国有土地出让前，必须有城乡规划主管部门根据控规提出规划设计条件并纳入规划设计合同，否则土地出让合同无效；土地出让后的开发建设中任何部门不经法定程序不得随意修改规划设计条件中的任何规划控制指标。可见控制指标是我国控规的核心内容，政府管理部门主要依据依法批准的控规指标来行使规划管理权。

随着我国土地资源的日益紧张，开发区粗放的土地利用方式、较低的土地开发建设强度已不合时宜。现代开发区控规的指标体系必须符合土地集约利用的原则。规划控制指标是开发区建设实施和管理的法定依据，科学的指标体系对于开发区的持续发展具有重要的导向作用。在控规控制指标体系的确定上要使之具有刚性和弹性。对于确定性的控制要素使用刚性控制指标，而对于不确定的控制要素则使用弹性指标，这样既体现了规划的灵活性，又使规划具有良好的可操作性。刚性控制指标包括容积率、建筑密度、绿地率等。这些控制指标在项目开发建设时必须满足其要求，若有改动则必须经过法定程序审批。弹性控制指标包括建筑风格、体量、色彩等。这是开发区各种建筑功能的外在表现方式，应在总体控制的基础上加以适度的引导和规定，使开发区整体建筑空间协调有序。

三、实例分析

安徽固镇经济开发区位于安徽省固镇县中南部。2006年2月经安徽省人民政府批准设立省级开发区。开发区规划建设用地总面积达6.55平方公里。开发区现状工业基础较好，截至2008年底人区企业50余家。经过几年的建设，开发区已步入正规化、规范化的良性发展建设之路。

(一)规划的兼容性

在总体用地布局上可分为两个工业组团和两个配套服务组团，即一类工业组团、二类工业组团、管理服务组团和居住配套组团。规划规定了各个地块的使用性质，作为土地开发建设的依据。同时规划允许某些地块在建设实施过程中对用地性质作不同程度的调整，在某些特定的用地中兼容建设一些其他用地性质的项目，在某些特殊情况下可对划分的地块进行合并和细分，这些兼容性的建设项目必须符合《用地兼容性表》的规定并报规划主管部门批准。其余为不允许设置。

R为居住用地，R2为二类居住用地；c为公共设施用地，c1为办公用地，c2为商业金融用地；u为市政公用设施用地；c为绿地，G1为公共绿地，G2为防护绿地；M为工业用地，M1为一类工业用地，M2为二类工业用地。

(二)控制指标体系

根据国土资源部(2008)24号文件《工业项目建设用地控制指标》和建设部(2002)218号文件《城市规划强制性内容暂行规定》，规划各个地块的容积率、建筑密度、绿地率、工业用地中行政办公及生活服务设施用地占项目总用地的比重属于刚性的控制指标。作为主导用地的工业用地容积率不小于0.8，建筑密度不小于30％，绿地率不大于20％，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7％。不同行业的工业用地容积率要满足本行业对容积率的控制要求。工业项目建设要严格控制厂区绿化率，一般不安排绿地，若安排则要严格控制在20％以内。在工业组团、工业项目用地范围内不得建造“花园式工厂”。

规划对用地内建筑的风格、形体与色彩做了原则上的弹性规定。工业建筑以单层或多层厂房为主，建筑体量较大，要能够体现工业建筑的时代特色。居住建筑以多层住宅为主，建筑体量适宜。公共服务建筑体量较大，建议采用较一致的体量和高度，具有现代建筑简洁明快的风格。

四、结语

开发区的特殊性决定了开发区控制性详细规划的编制必须保持足够的灵活性，为此要正确处理好两个关键问题：规划用地的兼容性，控制指标的刚性和弹性。通过“兼容、刚性和弹性”使开发区控制性详细规划在技术上可行、实施上有效，从而适应多元化的市场需求，促进开发区经济社会的可持续发展。

参考文献

[1]于一丁，胡跃平，控制性详细规划控制方法与指标体系研究[J]城市规划，2006，(5)

[2]相秉军，顾卫东，控制性详细规划编制方法的新探讨[J]，现代城市研究，2008，(10)

[3]段进，控制性详细规划：问题和应对[J]，城市规划，2008，(12)