2004年修宪后的土地征收与土地征用

张 炜

摘要本文试图分析2004年宪法修正案对我国征地制度产生的深远影响,并在论述了土地征收和土地征用的关系之后,分析了现行征地制度存在的缺陷和解决对策。

关键词修宪 土地征收 土地征用 公共利益

中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-109-01

2004 年3 月14 日,十届全国人大二次会议经过投票表决,将原宪法第十条第3 款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。 宪法这样规定,为下一步相关法律严格界定“公共利益”范畴,进而严格控制滥用征地权提供了法律基础。

一、2004年修宪对现行征地制度的影响

(一)有利于明确因征收、征用而发生的财产关系和法律关系

2004年修宪,将征地制度明确规定为土地征收与土地征用两种形式,这有利于理顺和明确市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系和法律关系,使我国的立法更加规范和严谨,同时也为我国土地管理法和物权法进一步具体规范土地征收和土地征用提供了宪法依据。

(二)有利于保护农村土地和农民利益

宪法修正案第二十条首次增加了规定土地征收和土地征用的补偿条款,进一步表明了我国对城乡集体土地所有权的尊重,说明了我国决策层和理论界充分认识到以宪法全面保护被征地者合法权益的必要性和重要性,对实践中充分保护农村土地具有重大的现实意义。

二、现行征地制度的缺陷

(一)公共利益的范围规定不够明确

我国现行法律只是原则性地规定了土地征收必须符合公共利益的要求,但是过于笼统的规定并不利于约束行政机关严格依法实施土地征收或土地征用。这就使在征地过程中任意解释“公共利益”,随意扩大征地范围成为了可能。

(二)征地补偿标准偏低及补偿款发放渠道不合理

我国现行的土地征用补偿标准是按照土地的原有用途进行补偿。这种规定实际上否认了农民土地财产可能增殖的利益,属于一种制度上的剥夺。而且在具体的操作中,即便是较低标准的补偿费也常常由于农民在征地中的弱势地位而得不到及时、足额的补偿。这种现象在征地补偿过程中是普遍存在的。

(三) 缺乏公开、严格的征地程序

我们知道法律的严肃性就在于其严格的程序。完善相关法律,规范征地制度,规范政府、主要是地方政府的行为是保障农民权益的关键所在,在实际征地过程中必须充分尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位,强化平等协商和监督机制。

(四)缺乏征地目的合法性的审查机制

我国《土地管理法》中, 只规定了征地必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准, 对于被征地人认为征地目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定,在征收或征用村民集体所有的土地是否应当需要得到村民集体同意的问题上,国家在这方面并没有具体的法律规定。

三、完善征地制度的对策

征地制度具有强制性的前提和基础是公共利益,如果公共利益不存在,土地征收和土地征用的合法性将会受到质疑。

(一)明确规定公共利益的范围

关于公共利益的界定,理论上一般是指公共目的或公众受益,如供水、供电、供气、修建道路、绿地。明确列举出征地的适用情形,这对于保护耕地及农民权益具有很强的针对性和可操作性, 对于违反公共利益的征地能起到有力的监督作用。

(二)完善公平合理的补偿标准

我国目前采用的征地补偿标准是按土地原有用途进行补偿,这种补偿标准远低于改变用途后的土地的市场价格,这就在在很大程度上影响了农民的利益。确定我国的征地补偿标准,可以借鉴西方国家的宪政经验,同时考虑我国的国体及国情,综合考虑各种因素然后制定公平合理的补偿标准。

(三)完善公开、严格的征地程序,规范政府征地行为

我国《土地管理法》第48 条规定要求征地应当听取当事人的意见,但是只针对补偿方案的公众参与,这样的范围过于狭窄。征地程序的公开对象应当包括:一是对申请用地单位公开,使其了解行政程序的进行以便于及时针对自身的行为做出相应地调整;二是对被征地的集体经济组织及其成员公开,使他们能够了解征地行为对自身权益影的程度并提出合理的补偿或救济请求;三是对社会公开,接受社会的监督。

(四)建立健全征地制度的司法救济机制

征地制度与农民权益和农村土地权利密切相关,但是征地制度的完善并不是简单地通过法律的修改就可以实现的。除此之外,还应当改革现行的以经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果为指标的政绩考核制度。这要求我们需要把征地制度的完善和政治经济体制的改革结合起来。随着我国以人为本的治国理念的提出及实施, 我们期待不断完善的征地制度能够体现出更多的人文关怀。

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