治理视角下浅析非政府组织发展的困境及其对策

韩兆坤

【摘 要】治理理论是20世纪末出现的一种新的权力构架理论,它主张通过分权的方式使国家权力完成向社会的回归,非政府组织因为其本身具有的特点,成为政府职能转变过程中分权的一个重要载体,但是同其他组织一样,非营利组织发展过程中的问题和困境正在以多种形式表现出来。因此,对非政府组织的发展和完善成为我们需要探讨和研究的一项重要课题。

【关键词】治理 善治 非政府组织 政府组织 困境 对策

一、治理和善治的提出

治理这一范畴在学术界有多种解释,在1989年世界银行报告中“治理”概念被提出之后,逐渐发展成为一个具有广泛适用性的新概念。以此为依托,20世纪90年代以来,在西方学术界,特别是政治学和管理学领域兴起了一种新的政治构架管理理论——治理理论。它被认为是一种替代传统政府统治理论的新理念。学者们就此提出了新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准,他们主张:新的政治治理结构应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的,私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门(即NGO)或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。由此,从行使治理权的主体来看,参与决策与管理的主体既可以是第一部门——企业,也可以是第二部门——政府,而且还包括了第三部门。著名学者俞可平认为“治理”一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众需要的过程。治理的目的是指在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。”治理理论强调有效的政府管理依赖的不是依靠政府的权威,而是政府与社会组织群体的合作,强调独立自主的公共领域在民主管理中的作用,打破了传统的统治模式,形成了多中心治理的格局,使当代公共管理向多元化和民主化方向快速迈进。但单纯的治理不是万能的,有效的治理必须建立在国家和市场关系最佳状态的基础之上,国家职能的失效和市场的失灵可能性的存在同样会导致治理的失效,于是,善治便成为人们期望的理想管理模式。俞可平在其著作中指出:“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”,其“本质特征就在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理”。善治应该具有五个基本要素:“合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效”。“善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。”在传统政府统治模式下,政府更多地介入市场和社会生活中不可避免产生权力出租与腐败现象,干扰了市场的正常运行,同时侵犯了公民的合法权益,所以人们希望通过善治模式来限制政府的公权,促使政府实现有限、公正以及高效的治理。

二、非政府组织发展过程中存在的困境

改革开放后,随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转变,中国非政府组织的发展遇到了千载难逢的机遇。然而,在面临机遇的同时,中国非政府组织的发展也面临许多问题和挑战。

1.政府行政干预过多,导致非政府组织官僚化倾向

非政府组织的特点之一是其独立性,但由于部分非政府组织其本身是从职能部门转变过来,或者是由政府机构直接建立的,使其在组织、功能和活动方式等方面,都过分依赖政府,具有浓厚的官僚化倾向,不符合“小政府、大社会”的发展要求,从而阻碍了其发展,导致非政府组织发展的困境。

2.非政府组织的相关立法滞后,政策法规和监管机制不健全

非政府组织的活动若没有法律制度的依托,很容易偏离其组织目标,即为社会提供有效的公共物品。目前,在非政府组织的立法方面,我国主要有《社会登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》等等。继这些条例之后,1999年8月,我国历史上第一个有关非政府组织捐赠的专门法案《公益事业捐赠法》出台,2001年《中华人民共和国信托法》出台。从条例到法律,已经看到进步,但这远远不能满足非政府组织发展的需要。应清楚地认识到,已有的条规内容比较陈旧,条款过于抽象,缺乏可操作性,随着非政府组织的急剧增加,很难适应新形势的要求。

3.社会公众意识不强,社会公益、志愿精神不能满足所需

非政府组织的正常运行主要依靠慈善捐款和志愿者的志愿行为。虽然社会公众捐赠意识有很大提高,但远远不能满足非政府组织的需求。正由于慈善不足、志愿不足,导致非政府组织的财政危机正在吞噬非政府组织的本性即其非赢利性。据资料统计,美国非营利部门的资源总量为5085亿美元,其中31.3%来源于政府资助,50.2%来源于会费、服务收费及投资回报,私人志愿捐款仅占总资源的18.4%。在我国现阶段,不少人对志愿者的了解不够,也缺乏对志愿者活动的认可制度。此外,慈善公益组织的数量和增长速度并未与我国经济和社会的发展趋势相吻合。这些问题的积压已经成为公益慈善组织发展的瓶颈。

4.资金与人力资源匮乏,导致非政府能力不足,效率低下

首先,由于各种现实原因存在,导致我国相当一部分非政府组织处于严重资金短缺状态。据统计,我国非政府组织由各级政府提供财政拨款和补贴占到50%,政府以项目为引导的经费支持占3.6%。其他主要的收入来源依次是:会费收入(21.2%);经营性收入(6%);企业赞助和项目经费(5.6%)。另外诸如募捐收入、国际组织和国外政府资助等方面的收入来源,合计不到5%。资金短缺很大程度上影响非政府组织活动开展与组织运行的效率。其次,在人力资源方面,非政府组织缺乏固定的人力资源补充途径;在引进人才方面,非政府组织缺乏有效的激励机制和进行系统专业培训的指导人员。

三、完善和发展我国非政府组织的基本途径

1.加强非营利组织立法

非营利部门以推进社会公益为组织的宗旨,但是由于某种个人、集团利益的驱动,其虽然有着相同的价值导向与道德的支持,但如果没有强有力的法律制度进行规范,不加强立法,则难以保证其有序地展开公益活动。非营利组织的治理仅靠第二部门——政府的行为来规范医疗、教育、文艺、福利等机构的公益活动,维持非营利界的秩序是不够的。政府管理非营利机构的方法实践证明不仅效率低下,而且,由于官员的“寻租”行为,容易诱发非营利组织的失灵现象的发生。改革开放以来,我国加强了对科技、教育、医疗、环境等方面的立法工作。相关的法律制度,初步确立了第三部门在经济、社会发展中的地位和作用,使非营利组织能够受法律的约束来依法公益。但是价值的多元化与权力的多极化,使非营利界活动范围更加扩大,提供的准公共更加丰富,为保证公民得到质量更高的准公共产品,急需研究制定新的法律制度,依法推进社会公益事业。

2.加强信息管理

为了进一步完善和发展我国的非政府组织,应该对其活动过程的信息进行搜集、整理、分析,展开信息监测管理工作。通过信息监测,可以透过现象,揭示本质,从而可以有的放矢,制定相关的治理方法与措施。例如,上海市广告监测中心的最新通报表明,2002年3月在被监测的453条医疗广告中,有362条违法、违规,比例高达79.9%,违法违规率列全部20个行业之首,因此,上海市工商行政管理局宣布,全市所有的医疗机构及新闻媒体从4月16日起3个月内停止发布各类医疗广告。

3.建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制

非营利组织目前的困境呼唤建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制。自律性是指非营利部门的组织成员因具有优秀道德品质,而在社会上从事各种活动过程中表现出来的自我约束力。道德体现在人们的情感信念之中,主要依靠社会舆论、习惯、良心、信仰来维护和保障实施。自律性能够使第三部门的成员在推进社会的过程中,具有正义、民主、平等、良心、诚信等优秀品质,强烈地认识到自己的责任,在面临个人利益、集体利益、国家利益相冲突的道德窘境选择时,能够顾全大局、自觉放弃个人利益。他律性是指第三部门的成员在从事各种活动的过程中其道德行为受道德规范的约束。“自律”的增强往往是通过强化“他律”来实现的。因此,对于非营利组织要明确规定组织成员从事公益活动的一整套道德行为标准,对违反非营利组织道德标准的人,加大惩戒力度,大大提高违反道德者的成本。对于遵守者给予精神与物质奖励。

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