七年之痒

谢　丹

一项改革方案从出台之日起经过了7年仍没有实质性进展，大概有两种可能：一是改革者并未认真推行；二是改革难度确实太大。对于中国的电价改革来说，不幸成为后者。

10月16日。发改委和电监会打算再进行一次西西弗斯式的尝试——在《关于加快推进电价改革的若干意见(征求意见稿)》(下称《意见》)中提出电价改革的七个重点任务。这意味着，作为电力体制改革最核心的电价改革，终于将在停滞7年后重启。

此时决策层面临的情况是，多年来，电价——上网电价和销售电价——一直是计划定价，为了缓解电厂成本压力，监管层也将电力用煤价格处于半管制状态。这几乎导致每一个环节都不满意，因为利益总是在煤炭企业、发电厂电网与消费者构成的封闭链条上博弈，若消费者购买的电价不反映电力企业的生产成本，必将有一个环节来承受损失——而最终的埋单者肯定是政府财政，也就是纳税人的钱。

7年前，国务院下发《电力体制改革方案》将发电企业与电网正式分家，前者下设华能、大唐、华电、国电、中电投五家集团公司，后者则拆分为国家电网和南方电网两大阵营，寄望通过竞争实现市场化。然而七年过去，电力改革的形势不但没有好转，反而进一步恶化：“煤电顶牛”不断升级，发电企业的竞争体系也未完全建立，电网依旧垄断着通道，而每一次调高电价都引来民众的抱怨。

一个错误的开始——资源品价格非市场化，伴随时间的延长，陷入一个恶性循环——因为利益错综复杂而无法解决，因为长期得不到纠正而变得更加无解，7年来这个大麻烦被暂时搁置，但这并小意味着问题就此解决。

去年8月，全国火力发电上网电价平均每度提高了2分钱，以缓解煤价不断上涨对发电企业的压力，但电网公司对电力用户的销售电价却并没有随之上调，这被业内称为全国民众“欠电网2分钱”，后果是：国家电网称其在今年上半年已经因此亏损了超过100亿元，并预测全年将因此增加购电费用420亿元。加之去年五大发电集团的集体亏损，电价改革已经箭在弦上。金融危机爆发后，伴随电价改革的最大掣肘通货膨胀和电力短缺障碍暂时去除，这项步履艰难的改革迎来了机会窗。

改良or改革

打破电网企业的垄断被看作是松动发电企业——电网——用电企业这一紧张的利益链条的最佳环节。中铝与华能的“直购电”成为这一环节市场化的试点。所谓直购电，即用电企业与发电企业直接谈判商定电力价格后，补给电网一定费用，而非由后者来左右电价，可以打破电网独家买卖电力的格局。

但在直购电试点工作开展的过去7个月内，无论是在发电企业、电网、用电企业均未表示出足够的积极性。三方不幸形成了一个零和博弈——任何两家的收益都意味着第三家的损失。过去国家电网的收益很大部分来自工业的大用户，但直购电之后，则意味着电网的蛋糕被人瓜分；而获得了低价电的用电企业则担心，一旦出现什么故障，国家电网会不会因此从中作梗不从别处调电来补充?并且，他们对于价格也不甚满意，中铝副总经理刘才明就坦言直购电协议在价格上会有一点优惠，但是“幅度不是很大”。

体现在五大发电集团内部同样如此。长期以来，中国普遍采取的平均调度法，在发电量上基本没有竞争。特别是在目前装机相对过剩的情况下，一家发电企业发电过多，则意味着其它厂发电量的减少。并且，上网电价由政府制定，因此，发电企业的量和价大致固定。而竞争将打破这个局面，“都是亲儿子，谁也不能吃亏，结果就是平均，这不是由市场决定的。”厦门大学能源经济研究中心主任、原亚洲开发银行中国电价改革项目负责人林伯强教授告诉《环球企业家》。

除了直购电，《意见》中还划定了构建有效竞争的电力市场体系，实现竞价上网。社科院世界经济与政治研究所研究员万军认为，在竞价上网的情况下，对于电力企业来说最重要的是考验成本控制能力，但如果有发电企业在竞争中落后造成亏损，亏损的还是国有资产。“一家国有企业造成了其它国有企业资产的损失，这个事情怎么解释?”万军向《环球企业家》指出，因为都是国有企业，就决定了五大发电集团之间的竞争只能是“温柔的竞争”。人们甚至担心，如果实行竞价上网，五大发电集团会不会联合起来抬高电价进行“伪竞争”。

不过与电价改革最为“艰险”的销售电价改革相比，上述在上网电价和输配电价上的改革反而是相对简单。因为后者毕竟是在解决几家国有企业之间的问题，而前者需要面对的则是更为广大的普通用电居民和工商企业。或许是因为终端销售电价这项改革的难度过大，在《意见》的七项任务中仅有一项涉及到销售电价的改革。

“最根本的还是痛下决心进行销售电价结构调整，否则现在这种‘改良的做法很难解决问题。”中国能源网CEO韩晓平告诉《环球企业家》，不做电价结构的根本调整，而是在直购电等问题上做相互的妥协，只会进一步削弱电网公司还本付息的能力，并进一步催生促进这些高耗能企业的发展。由于一直把电力看作公用事业，中国的电价在世界上一直都偏低，如果要进行电力体制改革，必须首先将电价提高到合理的水平。

在中国。居民用电价格一直低于工业用电价格，农村用电与城市同价，这虽然惠及了民生，但却违反市场规律——因为居民家家户户的配电设施较一座工厂而言更加复杂，而电网向农村供电则需要铺设更多的线路设施。在中国现在国情下，要改变这种情况则意味着与其它政策相悖。比如，为了照顾农村居民用电，政府一直在鼓励“城乡同价”。在这种情况下，“要消除交叉补贴几乎是不可能的。”林伯强说。

此外，在每次电价改革的讨论中都会出现“以民为本”的呼声以反对提高电价，电力企业一方面要肩负社会责任，另一方面却要进行市场化提高效率，艰难的平衡让销售电价的改革在居民用电是否上涨上举棋不定。同样进退两难的还有针对工业用户的销售电价，“对于高耗能行业，不要说电价放开，就是上涨2分钱都可能受不了。”一位企业人士表示。

更严峻的问题在于，决策层即便能下决心调价，要获得地方政府的支持仍需更讲究策略。一是电价上涨后获益的是央企，地方政府提不起积极性，二是地方政府更乐意自行给当地企业电价优惠，中央对此屡禁不止。曾有人计算，在浙江绍兴一度电能够产生50元左右的GDP。在韩晓平看来，最好的办法是将电价的定价权下放给地方政府，价格由地方政府和发电企业、电网企业商定，因为，中国客观上存在电力供应的区域性和结构性问题，只要地方能承受，电价再高都没问题。但这对中央政府来说，却需要更大的魄力。