坚持和完善人民代表大会制度加快推进首都民主法治建设

刘维林　田洪俊

1979年12月13日,北京市人民代表大会常务委员会正式设立,迄今已经走过30年的历程。30年来,北京同全国一样,人民代表大会制度不断发展和完善,显示出旺盛的生命力。

伴随着整个国家的社会主义民主法治建设进程,首都的社会主义民主法治建设也取得了巨大成就,人民当家作主的权利得到切实保障,宪法和国家法律、法规在本行政区域内得到有效贯彻实施,推进依法治国方略成效显著,基层自治和基层民主不断推进,公民的民主法治意识和观念不断增强,公民有序参与进一步扩大,公民权利得到进一步保障。

一、北京市人大及其常委会在推进首都社会主义民主法治建设中发挥了重要作用

(一)首都社会主义民主法治建设的基本历程

1. 从改革开放到1984年,北京市按照中央的指示,拨乱反正,在社会主义民主与法治的恢复和建设方面做了大量工作。在这一阶段,人民代表大会制度得到加强;统一战线进一步扩大;开展了对宪法和几项法规的宣传活动,人们的法制观念有所增强;依法打击了严重刑事犯罪和经济犯罪,社会治安明显好转;制定并实施了一些地方性法规,这些法规发挥了积极的作用;企业民主和城乡基层民主也得到明显推进。

2. 随着深化改革、扩大开放,加强人大建设成为推进首都民主与法治建设的关键环节。在上个世纪80年代至90年代,北京市先后召开了6次民主与法制工作会议。根据形势的发展和本市实际工作需要,把进一步加强人大及其常委会的工作和建设问题列为重要议题之一,要求把社会主义民主与法治建设当作一项根本性建设来抓。

3. 进入新世纪以来,市委更加重视市人大及其常委会建设,首都社会主义民主法治建设快速发展。 2001年10月,北京市首次召开人大工作会议,市委作出了关于加强人大工作的决定,进一步统一思想,提高了新形势下对人民代表大会制度的认识。这次会议标志着人大的自身建设进入了一个新的阶段。2005年10月,本市召开第二次人大工作会议,认真总结新时期人大工作经验,深入贯彻中央九号文件精神,进一步推进首都人大工作。

(二)市人大及其常委会为推进首都社会主义民主法治建设所做的主要工作

1. 依法实行了地方政权体制和选举制度的改革。1979年12月,市第七届人民代表大会召开了第三次会议,根据五届全国人大二次会议通过的地方组织法和选举法,选举产生了自己的常务委员会,作为市人民代表大会的常设机关。从第八届市人大开始,在市人大常委会的主持下,恢复由区、县人民代表大会依法选举市人民代表大会代表;市人民代表大会每届任期5年,代表人民行使国家权力,为首都社会主义民主与法治建设和各项工作逐渐步入法制化、制度化轨道奠定了坚实的基础。

2. 建立完善了人大工作的领导体制和工作机制。30年来,市人大及其常委会在市委领导下,自觉接受党的领导,充分发挥市人大常委会党组在国家权力机关中的领导核心作用,为巩固党的执政地位,增强党的执政能力提供了可靠的保障。市人大常委会党组及时向市委汇报工作;参加市委的有关重要会议;保证党的路线方针政策和市委工作部署的贯彻落实。

3. 宪法和法律赋予人大及其常委会的职权得到了认真落实。市第七届人民代表大会第三次会议以来,市人民代表大会历经7届,共举行了32次人民代表大会会议,审查批准了市人大常委会和市人民政府、市人民法院、市人民检察院各年度的工作报告,以及国民经济、社会发展规划和年度计划,财政预(决)算。截至2009年6月,市人大常委会共举行了237次会议,审议了1509项议题,市人大常委会主持本级人民代表大会换届选举6次,指导区、县、乡、镇人民代表大会换届选举11次,加强了北京市的政权建设,为首都改革开放和现代化建设营造了良好的政治局面和法制环境。

(三)市人大及其常委会在推进首都社会主义民主法治建设中发挥的重要作用

1. 坚持和完善人民代表大会制度,推进民主政治建设。30年来,市人大及其常委会着眼推进首都民主法治建设,注重发挥人民代表大会制度优势,认真履行人大职能,促进依法行政、公正司法和重大事项决策的科学化、民主化。通过执法检查、听取和审议专项工作报告、代表视察、讨论决定重大事项、办理代表议案和建议、选举任免等多种形式,代表人民依法管理地方国家事务;发扬社会主义民主,扩大公民有序政治参与;健全完善人民群众依法行使民主权利的制度,推进民主政治建设的制度化、规范化和程序化。

2. 行使立法职权,为首都改革开放和现代化建设提供法制保障。截至2009年6月,市人大及其常委会制定、修订地方性法规(和法规性决定)共298项,其中现行有效的地方性法规136项。

3. 履行监督职能,促进依法行政和公正司法。30年来,常委会按照围绕中心、突出重点、依法办事、讲求实效的思路,不断加大监督工作力度,努力增强监督工作实效。

一是把听取和审议专项工作报告作为人大常委会监督工作的基本形式。30年来,几届常委会本着把握大局、突出重点的原则,围绕推进经济体制改革、转变经济发展方式、统筹城乡协调发展、加快社会主义新农村建设、加快创新型城市建设、落实城市总体规划、保障义务教育均衡发展、完善社会保障体系、健全城市安全管理体制、加强公共卫生体系建设、推进政府依法行政、推动“两院”公正司法等一系列重要问题,共听取和审议“一府两院”专项工作报告450多项,促进了政府依法行政和两院的公正司法。

二是积极推进计划和预算监督工作的法制化和规范化。1996年常委会制定了预算监督条例,2002年3月29日,市十一届人大常委会第三十三次会议对预算监督条例进行了修订,使预算监督工作更加正规、深化。主要是:加强基础性工作,增强计划、预算的透明度;细化和规范计划、预算监督工作;创新监督形式,开展部门预算跟踪监督;充分发挥预算监督顾问的作用,提高监督工作的水平。

三是深入开展执法检查,加强人大常委会经常性的监督工作。30年来,共检查法律法规实施情况650多项次。主要检查了维护市场秩序、保证公共安全、保护资源环境、提升城市建设和管理水平、保障人民群众食品安全、推动科技进步、促进教育事业发展、维护人民群众切身利益、保护公民合法权益等方面法律法规的实施情况,保证了宪法、法律的落实。

4. 积极发挥人大代表在首都民主法治建设中的作用。市人大及其常委会十分重视人大的代表工作,采取一系列有效措施加强人大与代表和人民群众的联系,代表参与常委会的工作日益经常化、多样化,逐步形成了一系列行之有效的做法和制度。如,常委会主任、副主任代表接待日,常委会组成人员联系代表,组织代表集中视察,邀请代表列席常委会会议,吸收代表参与常委会的各项工作,督办代表议案、建议办理等。

5. 加强常委会自身建设,提高整体履职能力。不断优化常委会组成人员结构;建立健全人大及其常委会的工作机构和办事机构;加强常委会制度建设,基本形成了一套符合工作实际的规范;注重常委会机关建设,切实加强政治建设、组织建设、制度建设、思想作风建设和素质能力建设,集体参谋助手和服务班子的作用得到进一步的发挥;常委会工作的透明度显著增强。

三、市人大及其常委会推进首都社会主义民主法治建设的基本经验

在30年工作实践中,市人大及其常委会锐意进取、开拓创新,做了大量有效工作,也积累了宝贵经验。主要是:

(一)坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。30年来,历届市人大及其常委会都始终把坚持和依靠党的领导摆在常委会行使职权的首要位置。常委会按照党总揽全局、协调各方的原则,进一步明确职责定位,充分发挥党组在人大工作中的领导核心作用,确保党的意图得以贯彻落实,并逐步形成一套既坚持和依靠党的领导,又充分发挥人大职能作用的履职思路和工作方式。

(二)坚持把人民的利益作为工作的出发点和归宿。做好人大工作,必须坚持以人为本,把实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为人大工作的出发点和归宿。北京市历届人大及其常委会,始终坚持一切为了群众、一切依靠群众,正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益,认真督促“一府两院”及时解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,着力保障和改善民生。

(三)坚持围绕中心、服务大局。30年来,市人大及其常委会坚持围绕首都改革开放和经济社会发展的目标任务,加强立法、监督等工作,为首都的现代化建设提供了法制保障和动力支持。特别是申奥成功7年来,市人大及其常委会始终把服务奥运作为一件大事,充分发挥职能作用,积极为奥运成功举办提供民主法制保障,同时也为首都民主法治建设积累了宝贵的制度财富。

(四)坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新。坚持和完善人民代表大会制度是一项前无古人的开创性事业。世界在发展、国家在进步,坚持和完善人民代表大会制度必须适应世情和国情的变化,必须切实贯彻解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线,以强烈的政治责任心和历史使命感,认真研究各种新情况、新问题,创造性地开展各项工作。

(五)坚持不断提高工作质量和实效。对人大来说,宪法、法律规定的行权空间很大,常委会在准确把握宪法、法律精神的前提下,始终坚持把握政治体制改革的方向和进程,始终坚持高标准严要求,做人大该做、能做的事。

四、进一步发挥市人大及其常委会职能作用,加快推进首都社会主义民主法治建设的几点思考

(一)围绕首都科学发展,依法履行人大职能,推进首都民主法治建设,为建设人文北京、科技北京、绿色北京提供民主法制保障。一方面,要以科学发展观为指导做好人大工作,推进首都的民主法治建设。另一方面,要通过人大工作,为全市贯彻落实科学发展观、推动科学发展提供民主法制保障。

(二)切实发挥人大立法主导作用,加强和改进立法工作,不断提高立法质量。进一步完善地方立法工作格局,明确“坚持党对立法工作的领导,增强人大常委会在立法工作中的主导作用,加强市人大常委会与市政府在立法工作中的整体协调,加强市人大常委会和市政府内部的整体统筹”四条原则。采取三项措施:在市委领导下,与市政府密切合作,制订年度立法计划,统筹安排立法工作;建立人大常委会与市政府主要领导、主管领导之间的立法工作沟通协调机制,共同研究年度立法计划安排、法规起草与审议中涉及的重要问题;人大常委会开展法规立项论证,通过法规立项调研论证工作,提前进入立法程序,加强对法规起草工作的指导,实现法规起草与审议的密切衔接。

(三)着眼对权力运行的监督和制约,加强和改进监督工作,促进“一府两院”依法行政和公正司法。继续深入贯彻落实监督法,坚持人大监督的性质和特点,充分发挥人大监督的职能和优势,围绕首都科学发展面临的艰巨任务和突出矛盾,围绕权力运行,围绕群众反映强烈、社会高度关注的问题开展监督,保障宪法和法律得到正确实施,促进依法行政、公正司法,维护公民、法人和其他社会组织合法权益。

(四)继续完善代表工作格局,进一步发挥代表作用。要按照中央九号文件和市委转发的关于进一步加强代表工作的若干意见要求,以完善代表履职服务体系、加强代表和人民群众联系为重点,创新工作机制、完善工作制度,切实提高代表工作实效。一是坚持和完善代表工作格局,使之贯穿于代表工作的各个方面。二是要推进代表密切联系人民群众,体现人民当家作主。三是完善工作方法,扩大代表对常委会工作的知情权和参与权。四是继续抓好代表培训,提高代表素质和履职能力。

(五)着力加强人大常委会自身建设,不断提高履职能力和水平。要以科学发展观为指导,不断解决好“坚持正确政治方向、保持良好精神状态、完善科学工作方式、提高队伍素质能力”四个方面的问题。

(作者分别系北京市人大常委会副秘书长、研究室主任,北京市人大常委会研究室综合处处长)