统计立法的一段往事

霍润涛

2009年6月27日,一件足以对国家统计工作的未来产生深远影响,值得载入统计史册的大事件——《统计法》修订,历经四年走完所有程序,终于“一锤定音”。人民大会堂,全国人大常委会第九次会议高票通过《中华人民共和国统计法(修订草案)》。

时间回到26年前,笔者始离校门入行统计,恰逢新中国第一部《统计法》诞生。初识《统计法》,是阅读张贴于楼道和办公室的宣传布告。谈不上有多少了解,更没想过它会与自己后来从事的工作有密切联系。及至四年后,北京市统计局法规制度处正式设立并调入,便与之相伴至今,亲历并见证了国家及地方立法的一路兼程。谨撷几片散碎记忆,以追念北京统计立法的一段过往经历。

■ 艰难启程

今天看来,谈及国家或地方立法话题,恐难以离开当时当地国家法制建设环境和统计工作社会认知状况。1983年的国家《统计法》,形成于共和国成立30多年之后。作为记录国家经济建设和社会发展进程的统计工作,直至经历了“大跃进”和“文革”的深刻教训,才有了专门立法。而当时处于国家计划经济向有计划的商品经济过渡期,统计工作之于国民经济和社会发展的重要作用仍未被广泛认知,立法思维偏于保守,决定了1983年法的“刚”性不足,带有明显的历史局限。

无可否认,1983年《统计法》对于国家统计工作从无法可依到有法可依具有里程碑意义,但也必须正视其“起步晚”、“先天弱”的缺陷,以至在相当长一段时期法律执行不力,境遇尴尬。国家统计局适时作出被后来实践证明是行之有效的决断——以地方性统计立法弥补国家统计立法之不足,从而推进国家统计立法的进程(后被形容为“农村包围城市”)。从1987年开始,各省(自治区、直辖市)的地方立法工作迅即启动。以贵州、山西、湖南等省为代表的地方统计法规的相继问世引领并带动了全国性立法工作的普遍开展。

应当说,国家统计立法有今天的日臻完善,凝聚着全国统计工作者的集体智慧和贡献。各地紧密结合统计实践、创建了大量富有特色和实效,被实践证明“管用”的统计法规制度。今天当我们翻开修订一新的《统计法》,可以找出许多构建思想渊源于地方统计法规。

置身于国家统计立法的大环境,北京统计感受到前所未有的压力。一方面不断完善组织机构上的准备,于1987年7月成立法规制度处,至1993年法规处独立设置并充实人员;另一方面,从建处伊始,甚至追溯至更早时期在综合处,就已在组织力量开始地方法的起草工作。笔者也正是在这一时期开始涉及法制工作。与国家立法经历相似,北京地方立法同样经历过一段特殊发展时期。

■ 规章起步

时值1987年,北京市地方立法与所有兄弟省(自治区、直辖市)还排在一条起跑线上,同为零起点。但至1994年,全国30个省(自治区、直辖市),除西藏、海南外,已有22个通过地方人大制定了法规,6个通过地方政府制定了规章。北京则是少数制定规章的地区之一。

统计规章与统计法律、统计行政法规和地方统计法规同属统计法的基本形式,但由于分属不同性质、不同级别、不同层次立法机关制定,效力等级亦有不同。在那个国家以实现“有法可依”为重点的特殊立法时期,地方立法大环境相对宽松,各地方紧抓机遇,乘势而上,立法工作迅猛发展,档次普遍求高。

当改革的大潮带来国家社会经济制度的深刻变革,离开法制(治),任何事业,包括统计自身,都将难以为继的时候,地方统计立法的必要性和迫切性已成为统计部门决策者的共识。在当时立法环境的制约下,北京市统计局作为全市统计工作的主管机关,明智提出了地方立法分两步走的设想。先制定规章,以此为突破口,待时机成熟,且积累了立法与执法两方面经验后,再行法规制定。实践证明,这一决断完全符合北京市地方统计立法的发展规律。如果以时间作为尺度,1989年出台的统计规章整整“孕育”两年,而1994年的地方法规《北京市统计管理条例》出台用时仅六个月,且在人大立法程序相对复杂、立法审查相对“苛刻”的条件下,实现当年立项、当年起草、当年生效、当年施行,可谓“水到渠成”。从实际出发,从规章入手,走一条具有特色的地方立法之路,实为北京地方立法的独到之处。而《北京市统计工作管理暂行规定》作为全市第一部地方统计规章,也开启了北京统计人自觉依法管理、规范统计工作的先河,完成了承接建立地方统计法规的历史使命,其立法价值决不亚于其后的地方法规。

■ 厚积薄发

迂回、渐进式的立法之路,为北京地方统计法规的制定奠定了坚固的实践基础。各路先行者们的立法尝试,也为后来者提供了可资借鉴的宝贵经验。1989年和1994年国家统计局连续两次联合国家监察部和国务院法制局组织开展的全国统计法执行情况大检查,更是为地方法规尽早提上日程营造了浓厚的立法大环境。

北京市统计局抓准时机,于1994年及时作出将地方统计规章升格为法规的决定,并正式向市政府申请立项。从规章升格的必要性和迫切性;社会主义市场经济条件下,必须依据法律、法规,引导、规范统计工作;必须要把新时期统计工作应兴应革的事以法规形式予以确认等方面,向市政府和市人大做了充分、详实的立法论证。特别是1994年全国统计法执行情况大检查反映出来的形形色色导致统计数据失实的典型违法案例,为制定法规提供了有力论据。市政府、市人大遂积极组织力量,与市统计局组成联合起草小组,广泛开展调查研究,逐条逐款研究论证可行性和适用性,十易其稿。市政府和市人大的积极介入,推进了立法进程。1994年9月8日,《北京市统计管理条例》正式出台。从立项到出台,仅用了半年时间。正如当时一些权威人士的评说,无论创新性还是前瞻性,无论内容还是形式,无论立法技术还是操作性,《条例》都称得上是一部较为完备成熟的法制力作。

1994年地方法,围绕“保障统计资料的真实性、准确性和及时性”的立法宗旨,以统计源头为切入点,丰富统计管理内容,强化行政处罚手段;从统计机构、人员以及基础工作入手,设置有效的法规对策和管理措施;强调义务与责任的对称,行为模式与法律后果的严谨对应;借鉴国外立法经验,给予数据违法行为全新、科学的定义,以利法律责任的落实。特别是对违法行为单位和个人最高可给予10万元和1万元处罚,其责任追究力度位列当时全国之首。

1994年地方法的另一重要贡献,是“催生”了北京市在全国率先组建专职执法检查机构。1995年,一支以市统计局执法检查大队、18个区县执法队为主体,有169人编制的政府统计专职执法检查队伍正式启动工作。

■ 新的起点

今天,北京市地方统计法规颁行已然过去15个年头。当我们昂扬行进在依法治国和依法行政的时代大潮下,不断感受到的是国家法治建设飞跃式的发展进步。“依法立统”在今天,已不再是一个艰难命题。统计与法制也不再疏离,结合得“顺理成章”。

我们看到并悟到,新修订《统计法》对既往统计理念、统计设计思想、统计组织方式、统计目标以及统计法律体系构建所提出的挑战,足以引发新中国统计史的一场变革。当今统计立法所处的时代,已决非只注重形式上的全面和档次,决非只以完备性、体系化为目标,而更为注重人本,注重利益平衡,注重社会效果,注重“实际”和“管用”。当下,国家层面的立法正在抓紧建设,未来我们将看到一个以新《统计法》为统领,以《统计法实施条例》以及经济、农业、人口三大普查条例为补充,以《统计违法违纪行为处分规定》等若干统计行政规章为延伸的全新的国家统计法体系。

也许,地方法规会成为过去式,成为一段特定历史发展阶段的产物,但其对北京统计发展的影响和贡献、所体现的价值、所绽放的异彩,会永载于统计史册。