《有效存款保险制度核心原则》评介及对我国的借鉴

解正山

摘要：如何建立科学合理的存款保险制度，向来是各国金融监管领域内讨论的重点。一些国际金融组织也纷纷尝试建立可被接受的国际规范与指导原则。巴塞尔银行监管委员会与国际存款保险人协会共同制定的《有效存款保险制度核心原则》是这一进程中最受瞩目的成果之一。对这一最新进展的考察与研究有助于我们进一步认识存款保险与银行破产之间的内在联系，对我国建立存款保险制度也具有启发与借鉴意义。

关键词：存款保险；核心原则；银行破产

中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428(2009)10-0053-06

作为金融监管当局的一种保护性的事后监管措施，存款保险制度在保护存款人利益、增强公众对银行体系的信心、维护金融秩序等方面的价值已被国际社会普遍接受，该制度侧重于银行产生问题后的处理(银行破产处置)，是一国金融监管体系的重要组成部分。因此，2006年10月，巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》(修订版)中明确指出，精心设计的存款保险制度有助于降低道德风险、提高公众对银行体系的信心、防范问题银行风险的扩散，但却未据此制定存款保险制度的相关指引。2008年2月，国际存款保险人协会(IADI)则根据其成员国实践创建了一套存款保险制度的核心原则。2008年7月巴塞尔委员会与IADI成立联合工作组拟以IADI公布的原则为基础建立一套国际通用的存款保险规范，并于2009年3月颁布《有效存款保险制度核心原则》(共18条，下称《核心原则》)。原则反映了存款保险制度的国际规范与指导原则的发展趋势，对各国建立或改革存款保险制度具有重要的参考价值。本文以我国存款保险立法进程中需要处理的若干问题为视角，分析《核心原则》的相关规定及其对我国的借鉴意义。

一、存款保险制度公共政策目标的确立

公共政策目标是公共政策的组成部分，通常包含政府意图的正式与非正式表达并意图展现所要达到的目的。对于存款保险制度政策目标问题，《核心原则》第1条规定：“建立存款保险制度或改革现有制度的第一步是要详细阐明其期望达到的公共政策目标，这些目标应当正式公布并与存款保险制度的设计很好地融为一体。存款保险制度的主要目标对稳定金融体系、保护存款者利益多有助益。”调查表明，各国地区存款保险制度的公共政策目标大同小异，且都通过正式立法或以立法导言形式予以明确规定，如《加拿大存款保险公司法》就将存款保险政策目标设定为：为成员机构存款损失提供保险、促进金融体系稳定、将存款保险公司的损失风险最小化等；另如我国台湾地区的《存款保险法》，其设定的政策目标是保护存款人利益、维护金融体系的秩序、促进金融业健康发展等。《核心原则》正是基于上述实践经验而强调指出，存款保险制度的公共政策目标不仅应以法律形式进行明确规定，还应将其落实在具体的制度设计中，以凸显存款保险的价值功能。

正如《核心原则》所指出的，制定存款保险体系的第一步就是要明确其要达到的公共政策目标。考虑到目前的金融运行环境。我国存款保险体系可以考虑确立如下的政策目标：保护小额存款人利益(机构存款人及其他如银行、保险公司等债权人不受存款保护)；对投保问题金融机构实施破产监管；维持银行体系的稳定与健康发展；促进银行业的公平竞争等。其实，确立政策目标需要考虑的因素通常包括国家的经济状况、法律与监管框架、银行体系的结构、会计、监管及审计标准、披露制度等，而且政策目标的确立是一个持续的过程。因此。存款保险政策目标需要因应一国金融行业的变化而适时地予以评估与调整。还有一个不容忽视的问题就是避免道德风险。这实际上是存款保险制度需要解决的最重要的政策目标之一。《核心原则》认为，道德风险应通过合理设计存款保险制度(如限制投保数额、排除特定类型存款人、实行不同的或经风险调整的费率等)以及金融体系安全网的其他因素(如良好的公司治理、稳健的风险管理、有效的市场约束以及强健的审慎监管与法律框架)予以降低。因此，作为一个隐含的且需要着重解决的政策目标。避免道德风险应贯穿于存款保险制度设计的始末。

二、存款保险之公众意识的培育与治理结构的优化

公众对存款保险体系的认识至关重要，其直接关系到存款保险体系的运行效果。之所以要培养公众对存款保险体系的认识，主要原因在于存款保险体系道德风险的表现形式之一就是“由于存款保险对存款人利益提供了保护，因而降低了存款人的风险防范意识，漠视对银行业务和经营活动的必要注意与监督”。为增进公众对存款保险体系的认识，《核心原则》第12条规定：“为确保存款保险制度的有效性，有必要持续地告知公众存款保险制度的益处与局限性。”《核心原则》认为，公众对存款保险的存在及运行机制的认识在构建运行良好的存款保险制度的基础方面发挥着非常重要的作用，所有的存款保险人均应明确制定公众意识培育计划(Public Awarene8s Pmgmm)以持续地促进公众对存款保险制度的认识、增强公众的信心。因为，成功的公众意识培育计划既有助于建立公众对存款保险以及金融体系安全与稳健的信心。也有助于确立存款保险人的可信度与权威、增强公众对存款保险特征的认识并加深公众对该制度的了解。

公众意识的培育是一个持续的过程，对于公众意识培养计划的制定与执行，存款保险人或负责建立存款保险的机构应首先在普通公众、存款人、成员银行、媒体、立法者及相关的机构等目标受众中界定主要受众与次要受众，运用多样的交流工具与渠道向目标受众传递尽可能多的信息(如对存款保险概念及其运行机制的分析与介绍)，以增加公众的认知水平，建立公众对存款保险与银行体系的信心，增强对金融消费者的保护。正如国际存款保险人协会所指出的，对于新建的存款保险机构来说，其最重要的一项工作就是促进公众对存款保险制度的了解与认识并着重强调该制度的优势与局限性，以消弭公众对该制度的期望落差。由于我国一直实行隐性的政府全额担保体制，如果现在或将来向有限范围的存款保险体系转变，就更应借鉴巴塞尔委员会与国际存款保险人协会的相关建议，尽早进行存款保险公众意识的培育工作，以建立存款保险制度有效运行的基础环境。正如《核心原则》第10条所规定的，“当一国决定从全额担保向有限范围的存款保险体系转变或改变现有的全额担保制度，就应当在该国环境允许的限度内尽快实施”，且“决策者应当密切关注转型期的公众态度与期望”。

公众意识的持续培育只是奠定了存款保险制度运行的外部环境基础，存款保险本身的良好治理也是其功能发挥的强有力保障。研究表明，存款保险机构的性质既不同于纯粹的行政机关，它需要市场化运作、遵循市场规律，也不属于普通的商业保险公司，它担负着重要的公共职能，对维护金融稳定，防

范和化解金融风险意义重大。因此，《核心原则》第5条规定：“存款保险人在业务上应具有独立性、透明度与问责性，并免受不当的政治和行业影响。”很明显，《核心原则》明确指出了存款保险体系有效治理的关键因素：独立性、透明度、问责性以及完整性(Integrity)。为确保独立性与问责制的实现，《核心原则》第13条进一步规定，存款保险人或就职于该机构的任何个人在履行其职责时基于忠实义务而做出的决策与行为免受追诉，但要求行为人遵循适当的利益冲突规则与行为准则以保持问责性。这种法律保护机制(如对存款保险机构的法定豁免、行为人履行正常职责时的行为免受民事或刑事责任以及适当的补偿规定等)应在立法或银行破产管理程序中进行明确规定。

一般认为，对存款保险人或其高管的法定保护可有效降低他们在履行职责时的懈怠，特别是在针对问题银行需要做出早期诊断、及时地进行监管介入及破产处置时更需要这种法定保护，既可消除行为人的后顾之忧，也可避免针对问题银行做出相关决策的迟延，但这种法律保护机制还应与明确的问责制保持一致，即需要为存款保险人或其高管的免责确立明确的边界。为此，存款保险人的权责应明确规定并应受到经常性的外部审计与检查，确立明确的问责制；应基于专业知识与技能任命存款保险人管理机构成员及其他高管，后者基于忠实义务而做出的决策与行为或存在的疏忽受法律保护，以确保存款保险人业务上的独立性，但存款保险人应适当披露与其行为、治理结构及实践、财务报告等有关的信息，保持合理的透明度。毋庸置疑，治理结构的优化有助于增加存款保险体系的完整性、可信度及合法性。我国的存款保险体系也应基于这一原则，并根据我国的实际，建立完善的存款保险治理机制，结合良好的外部环境，促进其发挥应有的功能。

三、存款保险机构与其他银行监管者之间的合作与协调

金融稳定论坛曾在其发布的《存款保险指南》中指出，当金融安全网功能由不同机构(如中央银行与其他专门的银行监管机构)承担时，与此相关的信息共享、权责分配以及不同功能间的协调等问题就会趋于复杂，亟需清晰而明确地予以解决。作为这一问题的回应，《核心原则》第6条规定：“在开展日常业务及与特定银行联系的基础上。存款保险人与其他金融安全网参与者之间应建立密切联系与信息共享的合作框架。这些信息应准确及时(必要时还应保密)，且信息共享与合作安排应制度化。”由此可见，建立金融安全网参与者之间的合作与协调应成为各国建立或改革存款保险体系时应予解决的重要问题之一。因为金融安全网参与者之间的职权(包括监管职能)具有潜在的冲突性，为了避免增加受监管银行的负担，包括存款保险人在内的各银行监管机构的密切合作与协调(如信息共享、监管分工与合作)至关重要。

通常，设计得当的存款保险制度应作为运行良好的金融安全网的组成部分，从而构成由谨慎监管、最后贷款人(最后贷款人作为一种银行破产防范法律制度，其不仅是一种宏观货币政策工具，体现中央银行作为“银行的银行”的地位，也是一种银行监管的工具)、存款保险以及银行破产解决机制组成的事前预防性监管与事后保护性监管的协同体系。金融安全网参与者之间的权力与职责分配是一个公共政策的选择问题，需要各国根据本国的实际进行安排。因此，在确定金融安全网基本构成后，一国政府应对金融安全网参与者在正常时期与非常时期的各自功能进行评估与配置。根据《核心原则》第3条及第4条的规定。存款保险人的职责应予以正式规定并应与法定的公共政策目标相一致：为确保存款保险人能切实履行职责，其应被授予所有必要的且经明确规定的权力。至于金融安全网参与者之间的协调。国际存款保险人协会在其调查报告中指出，应明确地对金融安全网参与者的权力与职责进行分配，在建立协调框架的过程中应扩大各自职责的透明度。最为重要的是应通过立法、谅解备忘录、法律协议或综合运用这些手段对各个机构的权力进行明确规定。

金融安全网参与者的权责配置与一国银行破产法律体系及监管机构框架密切相关。其实。建立银行破产法律体系与机构框架，应综合考虑下列因素：适用于破产银行的法律框架的稳定性与可预见性；确保问题银行遵从市场力量和严格的监管措施，维持银行破产的可能性；明确规定银行监管机构、存款保险机构以及其他可能介入银行破产的机构(如法院)的权力，上述各机构的职权应充分且互不冲突；保证银行监管机构有强大的权力和强烈的愿望采取快速有效的措施；确保银行监管机构及其履行职责上的独立性、免受政治因素的干扰。由此可见，存款保险机构与其他银行监管者之间的合作与协调在很大程度上取决于存款保险立法与银行金融机构破产立法的协调。在这种相互协调的法律框架中对金融安全网参与者的角色分工进行界定与区分，尽量避免在处置问题银行时出现监管重叠或监管空白。正如《核心原则》所指出，如果没有相关法律的配套或现存的法律制度与存款保险制度无法相容的话，后者将无法正常地发挥其功能。因此，应该建立一套完善的包括公司法、破产法、银行法、金融消费者保护法以及私人财产法在内的法律框架。就此而言，我国目前的立法现状基本上满足了存款保险制度所需的法律环境。

值得注意的是，我国银行破产适用普通破产法。且法律已授权国务院金融监督管理机构启动银行破产程序。这样规定的合理性在于：一方面。银行监管机构拥有颁发许可证和实施谨慎监管的权力，由它决定某家银行是否面临需要介入的严重财务困难是完全恰当的；另一方面，包括存款人在内的债权人对银行经营状况及财务信息知之甚少，一旦他们为减少自己的损失而过快启动银行破产程序，将可能引发乃至恶化银行的财务问题甚至导致挤兑。据此，我国在建立存款保险制度时，可对银行监管机构与存款保险人的具体职责作如下分工：预防破产方面。前者进行一般性监管。后者进行例外性监管；银行破产重组或清算方面，前者进行宏观决策、启动程序，后者则微观运作、具体执行。也就是说，可将后者的功能定位为事务性管理执行机构。之所以这样规定，是考虑到存款保险机构在因银行破产而偿付存款后即代位取得银行存款人的权利，并将在随后的破产程序中可能扮演具有利益冲突的双重角色：一方面作为破产银行的接管人或清算人，另一方面可能因存款在破产中享有优先权而成为优先债权人。因此。为避免上述冲突引发道德风险，在银行破产处置中“管理银行破产的职责就不能单独授予存款保险机构，而应由银行监管机构或其他机构主管银行破产程序”。

四、问题银行救助：银行破产解决方案的设计

早期介入与严格的退市政策对抑制银行经营管理中存在的问题非常关键，它既可强化谨慎监管的实施、阻止银行从事不稳健的业务，也能确保在银行业内贯彻公平的游戏规则，更重要的是，它能避免更大

的损失与风险的传播。因此，《核心原则》第15条规定，存款保险人应作为提供问题银行早期诊断、及时介入与解决方案的金融体系安全网的一部分，并根据明确的标准尽早地对某个银行是否处于或即将处于严重的财务困难做出判断。可以看出，《核心原则》既强调存款保险人应作为金融安全网的一部分实施早期介入与退市政策。也特别指出监管介入与退出市场应基于明确的标准(介入与退市标准各国不尽相同，一般包括满足资本充足率的能力、流动性水平、资产价值与质量的恶化、银行从事不安全与不谨慎的业务等)，这将对包括存款保险人在内的金融安全网参与者选择恰当的介入时间产生直接的影响。其实，上述规定与巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》第22条的规定是一致的，两者都强调了依据一定标准实施早期介入与严格的退市政策的必要性。

考虑到存款保险人与银行监管当局的职责分工，在实施监管介入与破产处置时，其应被授予下列权力：接受或拒绝新的投保银行机构、终止成员银行的投保资格(但应与银行监管当局协商终止的时间)：进行现场检查、执行尽职调查、查阅存款人信息；建立处置系统性银行危机的法定机制(破产监管执行权)；对问题银行董事、经理等高级职员以及内部与外部审计人员不当行为的追诉权等。问题银行的合理处置不仅关系到银行业的稳定与安全，也将对市场竞争产生影响。为降低救助问题银行产生的负面影响，《核心原则》第16条规定：“有效的破产解决程序应确保存款保险人能满足其职责，包括及时、准确且公平的存款偿付：将破产处置成本及市场扭曲程度最小化：将资产价值恢复到最大；通过法律行动增强对疏忽或其他不当行为的约束。”据此，《核心原则》确立了明确的问题银行救助原则：成本最小化原则、效益最大化原则、维持市场约束(市场化)及公平对待债权人原则等。在欧美对问题银行救助的实践中，上述原则或多或少被应用。如美国1991年《联邦存款保险公司改善法案》即提出处理成本最小化原则，并开始引入早期纠正措施。

银行破产毕竟不同于普通的商业公司破产，其需要在最大程度上保护公共利益和整体经济利益。因此。《核心原则》第16条进一步规定：“存款保险人或其他相关的金融安全网参与者应有权建立一套灵活的机制、通过促使某个合适的机构购并破产银行资产或承接其债务，从而维持关键银行的功能。”根据这一原则，在监管当局能够确保问题银行“关乎全局的功能”(Systemically Relevant Functions)得以保留的情况下。“太大不能倒”和“系统性风险”之类的观点已不能成为阻止银行破产的借口。这就要求作为银行破产监管执行机构的存款保险人建立一套有效的处置程序与政策，包括如何适用最低成本方案、如何解决大型银行破产的系统性风险、如何避免在某个特定市场或区域内银行业务的混乱以及在危机持续恶化时有何种可供使用的紧急替代方案等。目前广泛使用的操作程序主要有存款偿付、购买与承接交易、营业银行援助(0pen Bank Assistance)以及桥梁银行等，这些解决方案各有利弊。但无论如何，“那种认为市场交易需要成本，政府校正手段没有任何代价的观点是不可取的，并被实证为虚假的结论。”

反观我国，随着2007年新的《企业破产法》的颁行，特别是该法第134条初步建立了包括商业银行在内的金融机构破产的法律框架，对金融机构破产的原因及标准、破产处置程序、监管当局在破产处置中的地位等基本方面做了原则性规定。但是，这种原则性的法律框架还不足以为及时介入或关闭问题银行提供足够的支持，还缺乏针对金融机构破产的特殊性而制定的清晰且有序的破产规范。因此，《企业破产法》第134条第2款规定：“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”这种“实施办法”的制定不仅应考虑存款保险立法的需要，还应考虑银行破产的特殊性与敏感性。对于决策者来说，问题银行的有序退出是其理想目标，就此而言，选择建立一套专门的银行破产制度值得考虑。在这一体制中(银行破产解决方案)应当允许有更大的灵活性去选择除清算以外破产银行资产价值最大化的最佳方案，为避免无效率和时间延迟、促进破产解决程序和法律适用的统一性，破产银行的重组或清算权应授予一个单独的机构(银行监管当局与存款保险机构可成立联合工作组作为破产管理人或清算人)。另外，在保证自由竞争、保障纳税人利益的前提下。明确界定政府援助措施实施的条件，确保在实施政府援助措施之前已经用尽了私营机构的救济途径。

五、结语：对《核心原则》的总体评价

《核心原则》除上述论及的内容外，还包括强制性会员资格、存款保险范围、融资、存款保险人跨界合作、偿付存款人以及恢复重建等内容，涵盖了存款保险制度的核心方面。《核心原则》是一套关于有效存款保险制度的自愿性框架(巴塞尔委员会一再表示其核心文件不具备法律强制力)，各国如果认为有必要，可将其作为补充措施加以适用。其并未被设计成包含了每一个银行体系的所有需要与具体状况。相反，不同国家的具体情形应在现存法律和权力架构下给予适当的考虑，以实现公共政策目标与存款保险制度的功能。巴塞尔委员会官员Martin Gruenberg(同时兼任IADI主席)指出：有效存款保险制度有助于维持公众信心，而《核心原则》正是巴塞尔委员会与IADI合作应对金融危机教训的成果。该原则为各国建立或改革存款保险制度奠定了重要基准。可以预期，一套遵循核心原则基本理念与内涵的存款保险制度将有助于维护金融系统稳定、增强对存款人的保护。

一般认为，一国银行体系相对稳健、制度环境相对良好被认为是引入或改革存款保险制度的最佳时机。正如巴塞尔委员会与IADI在《核心原则》中指出的，有效的存款保险制度取决于一些外部因素或先决条件。如对经济与银行体系的持续评估、金融各机构的良好治理、强健的谨慎监管、完善的法律框架、会计制度与信息披露制度等。在与经济及银行体系健康与稳定有关的基础问题未得到很好的解决之前，建立或改革存款保险制度将更加困难。因此，决策者不仅应把经济环境对银行体系及存款保险有效性的影响进行分析，还应对银行体系的稳健，包括对银行资本、流动性、信用等级、风险管理政策与实践等进行评估。仅就法律框架而言。有效的银行破产法律制度取决下列因素：一国的法律环境(特别是有效且可预测的商业法律规则)；启动破产程序的明确标准；任命托管人或破产管理的时机以及他们被授予的控制、管理、整顿及处置银行资产及债务的权力；针对破产银行的索赔程序应公开透明，以最低的成本尽可能最大程度地偿付存款人等。可以看出，《核心原则》不仅提供了一套可供选用的“最佳实践”。更强调了原则实施的基础条件。

2008年4月，金融稳定论坛在其发布的《促进市场与机构恢复的报告》中建议：各国当局应协调一致地建立一套有效存款保险制度的国际原则，这些原则应顾及存款保险安排的异质性，且可适用于不同的国家。此外，《核心原则》的发展还应考虑金融安全网体系的宽泛性特征，包括监管架构以及问题金融机构的解决程序等。总体而言，《核心原则》代表了存款保险制度的国际规范与指导原则的最新发展趋势，并在很大程序上实现了金融稳定论坛对存款保险统一性指导规范的期待。新一轮国际金融危机也再次表明了有效的存款人偿付制度的重要性。不少国家为减少存款人对银行的非理性挤兑、保护中小型银行，从而提高了银行存款保险的限额或考虑建立银行存款保险制度，如美国就通过立法(《2008年紧急经济稳定法》)将存款保险限额由10万美元提高到25万美元。因此，《核心原则》。的适时公布一方面对各国评估、改革或新建存款保险制度提供了有益的参考与指导，另一方面则丰富了巴塞尔银行监管体制的原则框架。是对《有效银行监管核心原则》的有益补充。