十六大后党内民主建设的三大创新

雷厚礼

摘要：民主，既是一种状态、氛围、手段、方法和途径，更是一种制度，即按照平等和少数服从多数原则共同管理国家事务的国家制度。党内民主，指党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥。它既是马克思主义的一贯主张，也是马克思主义政党的本质属性。中国共产党一贯重视党内民主建设。视党内民主为党的生命。坚持用党内民主最大限度地凝聚全党智慧和力量，最大限度地激发全党创造活力，最大限度地巩固党的团结统一。十六大后，中国共产党在党内民主建设上进行了一系列创新实践，形成了一系列重要的制度成果和理论成果。

关键词：中国共产党民主建设创新

民主，既是一种状态、氛围、手段、方法和途径，更是一种制度，即在一定的阶级和阶层范围内，按照平等和少数服从多数原则共同管理国家事务的国家制度。党内民主，指党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥。它既是马克思主义的一贯主张，也是马克思主义政党的本质属性。中国共产党一贯重视党内民主建设，视党内民主为党的生命。坚持用党内民主最大限度地凝聚全党智慧和力量，最大限度地激发全党创造活力，最大限度地巩固党的团结统一。十六大以来，党中央从加强党的执政能力建设和先进性建设的战略高度，以马克思主义的理论勇气、科学态度和创新精神，以改革的精神积极加强党内民主建设，探索扩大党内民主多种实现形式，使党内民主建设从理论到实践、从中央到地方和基层全面展开，党内民主建设的基本思路、重大原则和重要举措更加明确，党内民主渠道更加宽广，党内民主形式更加多样，党内民主内容更加丰富，在理论和实践上取得了重要进展，实现了理论、实践、制度的创新。

一、党内民主建设的理论创新

第一，党内民主建设的重要性更加鲜明。党的十六大指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”2004年，中共中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》中认为，“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容”。党的十七大报告强调，“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证”。在建党88周年前夕，胡锦涛同志在中共中央政治局举行的第十四次集体学习时，用“三个最大限度”和一个“更好”，再一次强调推进党内民主建设的重要性。他指出，在新的历史条件下，我们必须高度重视和积极推进党内民主建设，最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一，更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政，进一步形成全党全国各族人民齐心协力推进中国特色社会主义伟大事业的强大合力。发展党内民主，是坚持党的性质和宗旨、保持和发展党的先进性的内在要求和重要体现。并要求全党从更加坚强有力地团结带领全国各族人民夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面的高度，把推进党内民主建设作为全面推进党的建设新的伟大工程的战略任务切实落实好。

第二，党内民主建设的指导思想和基本要求更加明确。在建党88周年前夕，胡锦涛同志在中共中央政治局举行的第十四次集体学习时指出，推进党内民主建设，要按照党的十七大关于以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的总体部署，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持和完善民主集中制，立足当前、着眼长远，突出重点、循序渐进，积极推进党内民主理论创新、实践创新、制度创新，使党内民主建设与党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设紧密联系、相互促进，不断提高党内民主建设质量和水平，不断提高党的执政能力，保持和发展党的先进性。这一指导思想是指导各级党组织推进党内民主建设工作的总纲，表明我们党在推进党内民主建设这一重大问题上思路更加明确清晰，形成了党的建设整体推进的策略。

第三，党内民主建设的基本思路和根本问题更加清晰。党的十六大指出，“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点。从改革体制机制人手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。2004年，中共中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出，“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”。党的十七大要求“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”。在建党88周年前夕，胡锦涛同志在中共中央政治局举行的第十四次集体学习时指出，“推进党内民主建设，最根本的是要认真落实党章及党员权利保障条例等党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。要牢固树立党员主体意识，把激发广大党员积极性、主动性、创造性作为党内民主建设的出发点和落脚点，健全党员权利保障机制，发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用。要推进党务公开，创新党务公开形式，拓宽党员参与党内事务渠道，探索和丰富党员发挥作用的途径和方式。要积极营造党内民主讨论环境，在广开言路中集中智慧、在民主讨论中凝聚共识”。

第四，党内民主建设的主要途径和任务更加清楚。党的十六大报告要求“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”；“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”；“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用”。“改革和完善党内选举制度”；“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度”。2004年，中共中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》增加了“建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度”、“建立党的代表大会代表提案制度”、“建立代表提议的处理和回复机制”、“加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议”、“党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议”、“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”的要求。党的十七大报告进一步提出，要“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用”；“健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断”；“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”；“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”；“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”；“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大

党内基层民主多种实现形式”。在建党88周年前夕，胡锦涛同志在中共中央政治局举行的第十四次集体学习时提出新的更高要求，指出“要完善党的代表大会制度和委员会工作机制，落实党的代表大会代表任期制，完善党的地方各级全委会、常委会决策和工作机制，加强领导班子制度建设，完善党内民主监督制度”；“要丰富党内基层民主实现形式，推进党内基层民主决策，推进党务公开，切实选好用好基层党组织领导班子成员；“要扩大干部工作中的民主，坚持党管干部原则，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，提高选人用人公信度，促进优秀人才脱颖而出”；“要提高广大党员民主素质和能力，坚持在实践民主中学习民主、在学习民主中实践民主，深入开展党员权利和义务教育，教育引导各级领导干部带头发扬民主作风、严格执行民主集中制，巩固和发展党内政治生活团结和谐的良好局面”。

第五，党内民主建设必须遵循和坚持的基本原则更加科学。在建党88周年前夕，胡锦涛同志在中共中央政治局举行的第十四次集体学习时要求，“各级党委要按照中央的要求和统一部署，紧密结合本地区本部门实际，推动党内民主建设健康有序发展”；“要坚持马克思主义民主理论与国情党情相结合、发展党内民主与坚持走中国特色社会主义政治发展道路相结合、发展党内民主与维护党的团结统一相结合，始终把推进党内民主建设放到推进党领导的伟大事业和党的建设新的伟大工程的大局中来把握、来部署、来落实”；“要坚持实行集中指导下的民主和民主基础上的集中相结合，既充分发扬党内民主，使各级党组织和广大党员的意愿得到充分表达，又坚决维护党的团结统一，维护中央权威，保证中央政令畅通，保证全党步调一致”。

二、党内民主建设的实践创新

第一，党代表大会常任制试点逐步扩大。全党按照十六大和十七大扩大党内民主的要求，在十几个省市区的几十个市、县进行党代会常任制试点和党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式的探索。党的代表大会提案制度、代表提议的处理和回复机制，已成为积极探索党代表在党代会上和闭会期间发挥作用的途径的有益尝试。党委内部议事和决策机制已日趋完善，党委会全体会议的作用得到进一步发挥。

第二，常委会向全会报告工作已成常态。党的十六届三中全会把中央政治局向中央委员会全体会议报告工作列为全会的第一项议程，十六届四中、五中、六中、七中全会，十七大以来各次全会中央政治局都向中央委员会报告工作，标志着中央政治局向中央委员会报告工作制度初步建立。与此同时，各地省、市、县常委会向全委会报告工作，接受全委会评价和监督也已成为惯例。在党委内部，“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进一步得到落实，党委议事规则和决策程序日益完善。

第三，党务公开不断推进。党和国家的重大事务、重大决策，在党内扩大了征求意见的范围；各级领导机关在做出重大决定之前，也开始提交基层组织讨论或充分征求意见；各地基层党组织工作中的重大问题，积极组织广大党员讨论或充分听取党员意见，以实现党员和基层组织对党的事务的广泛参与和有效监督。各地还根据党务公开的要求，逐步规范了党务公开的内容、形式和程序，增强了党组织工作的透明度，开辟了党员了解和参与党内事务的新途径。一些地方还通过党员旁听党委会、党员议事会等多种形式，进一步发挥党员在党内事务管理、决策和监督等方面的作用。

第四，决定重大问题和任用重要干部实行票决普遍推行。中央下发了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》；各级地方党委充分发挥全委会在重要干部任免上的决策作用，把原来由常委会决定下级党政正职转变为由全委会投票表决下级党政正职。十七大后，全委会不但对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选进行票决，而且对重大项目安排和大额资金使用等重大问题的决策也实行了票决制，全委会票决的范围在进一步扩大。

第五，基层党组织选举进一步改革。十六大以来党内民主建设最主要的实践，也是最大的成果就是基层党组织选举制度的改革。十七大代表的选举，既实行“三上三下”的办法扩大选举人的选择范围，在推荐提名阶段普遍做到了差额推荐，而且差额比例一般都超过了15％，比十六大时增加了5个百分点。一些地方逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，在村一级实行“两推一选”，根据党员、群众的公开推荐，由党员大会直接选举产生党支部(总支部)书记、副书记；在乡镇一级实行“公推直选”，由全体党员直接选举乡镇党委书记、党委委员和纪委委员；有的地方还对县(市、区)级政府主要领导人实行“公推公选”等等。在2006年到2007年基层党组织领导班子换届中，每个省份都进行了基层党组织领导班子成员直接选举的试点。

第六，重大决策征求意见广泛探索。中央作出重大决策之前，都要广泛听取各地、各部门和民主党派等各方面的意见。2004年，中央决定将全会文件征求意见的范围扩大到十六大代表，以进一步集中全党智慧、凝聚全党共识。各级地方党委对地方经济社会发展等全局性、战略性问题的重大决策，广泛发扬民主，坚持走群众路线。各地对涉及人民群众切身利益的重大事项，广泛实行听证、公示等制度，集思广益，集中民智，使决策既符合客观实际，又有坚实的群众基础。对专业性和技术性较强的重大事项，实行专家论证、技术咨询、决策评估，使决策更加科学化。一些地方党委还探索建立重大决策记名表决、决策失误责任追究、书记末位表态等制度，把民主讨论、集体决策与明确分工、落实责任结合起来，强化了决策的责任约束，减少了决策失误。

第七，党员民主权利得到较好保障。2004年9月，党正式颁布《中国共产党党员权利保障条例》。《条例》对保障党员民主权利做出了更明确、更全面的规定，突出强调了党内民主的主体是广大党员，完善了保障党员民主权利的具体措施，规定了各级党组织和党员领导干部在党员民主权利保障方面应尽的职责。各级党委根据条例要求，逐步拓宽党员表达意见的渠道，完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度和党内沟通制度，进一步听取和吸纳党员对各项事务的意见、建议。通过有效途径推进党务公开，让党员不仅有机会讲话，而且能够有针对性地发表意见，提高党内民主生活的质量等等。

三、党内民主建设的制度创新

第一，党的选举制度进一步完善。十六届四中全会《决定》提出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”。中共中央《关于党的十七大代表选举工作的通知》明确要求“各选举单位要按照不少于15％的差额比例，召开党代表大会或党代表会议选举产生出席党的十七大的代表”。十七大报告进一步提出：“推广基层党组织领导班

子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。2008年。中央又印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，要求“制定《关于在党的地方和基层组织中实行党务公开的意见》，健全党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见制度。改进候选人提名制度和选举方式，修订《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”

第二，干部选拔任用制度进一步完善。十六届四中全会《决定》贯彻十六大精神，“继续推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、党政领导干部辞职等制度”，“严格控制选任制领导干部任期内的职务变动”。2004年，中央集中颁布了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等5个文件；2006年，中央再次集中颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》等文件。这些文件对党政领导干部选拔任用原则、程序作了规定，体现了党政领导干部选拔任用中坚持和贯彻党内竞争、公开选拔、民主推荐、落实群众公认等原则和做法，进一步完善了党政领导干部选拔任用的民主化、制度化体系。

第三，党内监督制度进一步完善。2004年2月17日颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，是党的历史上一部十分重要的党内法规，标志着党内监督工作从此进入规范化、制度化的新阶段。条例对10种监督制度作出了具体规定，明确规定中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，确立党内监督的重要对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，明确了监督职责的划分，规定了党的委员会及其委员，党的纪律检查委员会及其委员以及党员、党代表开展党内监督的职责，强调党内监督和党外监督相结合，特别突出舆论监督，具有很强的可操作性。中央和省一级党委还陆续建立了巡视制度。中央巡视组对省级领导班子，省(区、市)委巡视组对地市级领导班子进行了普遍巡视，对巡视中发现的问题采取实地督察、发函督办、重点查处、整改结果报告等办法认真加以解决，有力促进了党员领导干部廉洁自律、依法行政、秉公用权。各级党组织把民主生活会作为领导班子内部监督的重要形式，切实提高民主生活会的质量，充分发挥领导班子成员相互监督的作用，自觉接受上级党组织的监督。

第四，党内集体领导制度进一步完善。凡涉及重大问题，都由党委(党组)集体讨论决定，不允许个人或少数人专断。党委(党组)讨论重大问题，充分发扬民主、充分酝酿，坚持少数服从多数；凡属个人分工负责范围的事情，独立负责处理，创造性地工作，落实党委(党组)的决议；书记作为党委(党组)的“班长”，在重大问题上不搞个人专断，同时当一个敢于负责、能够驾驭全局的领导者。

第五，党内议事制度进一步完善。各级领导干部，尤其是“一把手”严格遵循议事制度；上级组织要关注下级组织议事制度落实情况，对不遵循议事制度的要视情节追究其责任。

第六，党内生活制度进一步完善。要求每个党员，不论职务高低，都必须编入一个支部、小组或其它特定组织，参加党的生活，接受党内外群众的监督，不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员；要求坚持好“三会一课”制度，定期召开支部委员会、支部大会和党小组会，上好党课；要求党的各级领导班子成员要过双重组织生活，即除参加基层组织的党的小组生活外，还要参加党委(党组)单独召开的民主生活会。

第七，党员民主权利制度进一步完善。1994年12月，出台了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》。2004年9月，颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。条例坚持以保障党员民主权利为基础发展党内民主的原则；对保障党员民主权利做出了更明确、更全面的规定，丰富了党员享有的各项权利；把“发扬党内民主”的传统提法改为“发展党内民主”，突出强调了党内民主的主体是党员而不是党的各级领导机关及其领导人；完善了保障党员民主权利的具体措施，规定了各级党组织和党员领导干部在党员民主权利保障方面应尽的职责。

党内民主，不仅是一种制度形态，而且也是一种基本的政治生活，是科学的制度和健康的政治生活的有机统一。不仅涉及党的组织建设、制度建设，而且涉及党的作风建设、思想建设和党风廉政建设，它与党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和党风廉政建设共同构成党的建设整体，是党的建设整体中不可分割的重要组成部分，并贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和党风廉政建设的始终。尽管十六大以来，党内民主建设无论是思想理论上还是实践和制度上，都取得了明显成果，为营造党执政的良好环境发挥着重要作用，已成为党执政的重要的新的资源，但党内民主建设已面临着不少新情况新问题。任重道远，全党仍需努力，加倍探索，共同奋斗。

(作者单位：贵州省社会科学院)

责任编辑：吴兰书