浅论基层检察机关推行一体化管理模式的可行性及相关对策

刘 峰 姚 萍

摘要检察机关强化法律监督能力建设,是由检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位和本质属性决定的,也是当前司法体制改革的迫切需要。基层检察机关处于检察实务工作最前沿,在案多人少的现实制约下,承担着繁重的办案任务和巨大的办案压力。本文立足长期从事基层检察组织人事工作的实际经验,借鉴现代管理理论,试图探索新型检察业务模式,以期实现对业务资源的有机整合,切实解决基层检察业务工作面临的突出问题,在检力不足,案件较大幅度上升的情况下,准确、高效地提升检察监督效能。

关键词检察机关 法律监督 基层检察业务

中图分类号:C939文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-280-02

一、立足检察职能,确立一体化管理架构

传统的科室设置相对独立、重分工、轻配合。基层检察机关可以根据现代管理理论,立足把握检察工作的时代特点,按照提升服务职能、增强应变能力、提高办事效率的要求,将检察业务划分成若干个模块,初步形成一体化业务工作新格局。一是删繁就简,划定四大业务模块。在保持原科室建制不变的基础上,将主要业务部门“捆绑”作业,划分成查办职务犯罪侦捕诉防协作配合与相互制约工作模块、诉讼监督捕诉民控四位一体工作模块、自身监督网络化工作模块和综合保障模块。首先依托局域网和办公办案系统平台,实行案件线索移送、情况通报、疑难复杂案件联合协调处理的一体化管理,确立以情报信息共享主导职务犯罪案件查处的办案模式,最大限度地整合办案资源,实现全院一盘棋的整体效应,高效有力地惩治和预防腐败;其次实行侦监、公诉、民行、控申四位一体的监督模式,建立起诉讼监督各个环节的衔接与配合机制,将各业务环节受理或自行发现的线索和“检调对接”工作统一归口控申部门,再根据内部分工移送相关部门办理,各部门相互配合,畅通线索渠道,形成工作合力;再次整合控申、纪检监察、案件监督管理、人民监督员办公室等部门的力量,把检务督察、案件监督管理、处理群众控告申诉和“五种情形”监督等工作结合起来,建立联席会议制度、联合监察制度和快速反应机制,定期开展执法规范化建设检查和纪律作风检查,确保执法办案的严肃性、公正性;最后建立起办公室、政治处等综合协调部门的一体化模块,形成信息交流机制,实现新闻宣传、工作简报、调研文章等信息资源的对接互通和办公、办文、办会的整体效率。二是建章立制,构筑科学管理基石。要将检察工作一体化机制建设作为“一把手”工程,通过召开专题会议,邀请理论和实务界的专家、学者探讨一体化管理的可行性与有效途径,切实加强对推进工作一体化机制建设的组织领导;通过下发规范性文件,为检察工作一体化机制的落实提供了制度保证。三是按才定岗,坚持以人为本原则。可以依托成熟的人才分类管理实践,结合各类人才的成才类型,阶段性成才目标,安排到不同的业务模块,使得人尽其能,人得其所,进而保证模块运作的有序和稳定。同时,通过定期进行不同类型人才的交流和相互地学习借鉴,使适时按才定岗成为培养综合素能的有效途径,加上模块化、一体化的划分,让各类工作的交叉性、关联性大大增强,使得干警们在工作中接触业务类型更多样,彼此协作程度更深入,进一步开拓全员性复合人才的成长空间。

二、整合内外部资源,明确一体化工作重心

在探索一体化工作模式的过程中,要力避形式主义,充分明确一体化工作的重心,即通过整合内外部办案资源,努力达到1+1>2的效应,努力提高为经济社会大局服务的能力。一是明确重心,建立内部重大信息收集和综合分析利用机制。一体化管理模式的关键在于“信息共享”、“工作互动”。各业务模块对工作中发现的上级院、各级党委、人大、政府、政协领导作出批示的案件、严重影响经济社会秩序稳定的案件、各类涉检涉法或涉及民生诉求等案件信息要及时进行收集,全面排查经济形势变化和影响社会稳定的不利因素,切实加强个案研究和类案分析,把握趋势,研判风险,及时提出有效应对措施,并由管理中心汇总整理,形成书面材料,采用周报告和月报告并行的办法,与统计报表一起上报院领导,为院领导实行“一体化管理”提高坚实的信息支撑。二是明确重点,营造“人人充当多面手,个个分工不分家”的良好氛围。模块化的管理格局将会对原有的业务科室进行重新“洗牌”,以因才定岗为基础,扩展工作范畴,让每名干警从原先的单纯“科室人”转而变为综合性的“集体人”,身上都肩负着多重使命,既要完成本科室的基础工作,更要关注科室外、模块内的综合性工作。为实现这一角色转化,建议通过干警轮流办理非本职岗位案件机制,促使干警增强工作的适应性,以了解不同岗位、多种角色的需要;通过开展侦诉换位对抗辩论赛,促使干警善于(下转第291页)(上接第280页)从多角度出发,换位思考与处理检察实务中遇到的综合问题;通过互评互查互纠会,让干警们在相互提醒中相互学习,取长补短。从而形成立足全局思考问题的“大检察”理念,切实提升了干警的综合业务能力,为模块的有效运作打下人力资源基础。三是明确重头,推进外部“协作有力”总体统筹。在促进内部协调有序的基础上,积极推动建立外部协作和监督机制,强化与其他部门的协同作用。与法院、公安建立执法工作衔接的长效机制,提高司法效率作出积极努力。此外,要定期组织办案质量检查,向区人大常委会专题报告工作,接受人大代表的检查、评议;定期组织人民监督员、人大代表、政协委员、媒体记者和社区群众开展对检察各个环节的监督活动。借助外部协作和监督,使“一体化”由内向外延伸、由局部向全局扩展,增强检察工作的联系性与主动性,推进检察职能的社会化。

三、强化工作标准,推行一体化考核制度

传统考核中对各业务部门之间工作的衔接考虑不够、导致不能准确反映不同业务工作的差异和联系的弊端。在推行检察业务一体化机制之后,可着力从整体上掌控检察业务,探索构建科学的综合考评体系。一是以管理小组为管理实体,落实责任主体。根据业务部门模块的划分,为每一模块设置一个管理小组,每个管理小组由负责该模块的分管领导和该模块内的业务科室负责人组成,在管理小组内推行“定人员、定责任、定目标”的“三定”责任制。通过以上方式,落实人员、责任、目标,使管理重心从以往的各个科室上移到管理小组,充分调动力量,减少各自为阵,促进科室之间的“联动作业”。二是成立“一体化管理中心”,强化组织保障。要加强一体化机制建设的组织领导,成立专门的“一体化管理中心”。“管理中心”对全院一体化模块实行集中统一管理,从而打破以往业务工作由分管检察长——部门负责人——主诉(办)检察官的条状管理格局,为全院业务工作的均衡发展奠定组织保障。“管理中心”设置统一的台帐、报表、工作记录格式,明确要求,统一规范,严格执行,平时通过定期工作报告会、情况说明表、报请备案审查书等形式加强领导,并进行“周汇报、月检查、季度总结、全年检验”的全程跟踪式考察,及时将考察结果在全院公开通报,并作为年底评优评先的依据。三是明确各业务模块的工作性质和特点,设置相应考核模块。一方面继续保持传统考核体系的稳定性,为各科室的办案数量、流程工作等常规业务工作设置一个基础分,各科室的基础分值一样,完成常规工作可得基础分,出现差错则相应进行减分处理;另一方面可创新性地针对各科室在一体化模块体系中关联性、制约性强的工作,特别是信息上报和共享、内部办案协作配合程度、外部协同力度、研判排查社会风险的水平和直接服务经济发展、社会稳定、民生诉求的工作,设置综合性考核标准。综合性考核标准不设上限,完成一项工作,各关联科室均可加分,通过强调“合纵”与“连横”,可以有效避免以往考核中各自为政的弊端,促使各部门跳出本部门利益,更加关注整体性、全局性和社会性工作,切实推动检察工作的高效、稳定和整体发展。