矿山安全法出台前后

本刊编辑部

在《矿山安全法》出台过程中,国家安监总局安全监察专员杨国顺曾任原劳动部矿山安全卫生监察局法规标准处处长,作为一个历史见证人,在新中国成立60年之际,杨国顺专员给记者讲述了我国的矿山安全立法过程。

“我们国家是先有《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》,后有《矿山安全法》的。《矿山安全条例》的起草,是从1979年开始的。”杨国顺介绍说。

那时候,我国刚刚开始改革开放,劳动总局也走出国门,组织了一个考察团去欧美国家考察取经。当看到人家矿山生产事故少,矿山建设体制健全,尤其是有一套完备的《矿山安全卫生法》时,考察团领导就萌生了要搞一套《矿山安全法》的设想。

当时,杨国顺刚刚参加工作,分在劳动总局劳动保护组,1981年8月份,劳动总局又成立了矿山安全监察局,由此,杨国顺开始参与一些辅助工作。杨国顺回忆,考察团回来后,劳动总局就把这个想法向国务院作了报告。国务院法制局考虑到当时立法经验不多,报人大通过也需要一段时间,就把《矿山安全卫生法》的立法计划改为了《矿山安全条例》。这就有了1982年国务院发布的《矿山安全条例》和配套的《矿山安全监察条例》。

后来,随着经济体制改革的深化,各种所有制采矿企业的兴起,2个条例很快就不能适应新的情况了。杨国顺拿着当时的统计资料说,当时,我国有全民所有制矿山企业8000多个,城乡集体所有制矿山企业11万多个,个体及私营采矿点12万多处,遍布全国2000多个市、县,从事采矿业的人员有1920万余人。针对矿山事故多发,煤矿尘肺病严重等问题,劳动总局认为,必须由更具强制力的国家法律来调整矿山安全工作、保障矿山职工在劳动生产中的人身安全和健康。于是,就酝酿着把这2个条例上升为法律,并专门给国务院写了报告。

1987年3月,国务院领导批准,由原劳动人事部牵头成立起草办公室,由原劳动人事部、国家经委、煤炭部、地矿部、冶金部、司法部、卫生部、全总等13个部委局和总公司负责人,组成起草领导小组,由袁宝华任组长,从各有关方面抽调专家,着手起草工作。当时,杨国顺在综合处,每天都要落实各项筹备工作。

起草小组在广泛收集和研究国内外有关资料、总结2个条例实施情况的基础上,形成了《矿山安全卫生法(草案)》。1988年3月,起草领导小组第三次会议讨论修改后,就将草案按系统发到全国征求意见。

回忆起这段历程,杨国顺说“记忆很深”。当时,有部门和专家认为,在没有出台劳动法、劳动安全卫生法或安全生产法的情况下,要不要先立矿山安全法。卫生部当时也有不同意见,认为应该从草案中去掉“卫生”两字,后来,卫生部还宣布退出了起草小组。

杨国顺回忆说,那时,有些人大代表非常关注这个法,湖南人大代表程宏盛在第六届五次全国人大会议上,还联名32名人大代表提出了“尽快制定矿山安全卫生法”的第195号议案。从而排除了阻挠,促进了立法进程。

1988年12月底,原劳动人事部将《矿山安全法(草案)》正式上报国务院审查,国务院法制局又进行了大量的调研、协调和论证,反复修改9稿,审查3年多,才最终定下来。

1992年初,杨国顺升任原劳动部矿山安全卫生监察局法规标准处处长,具体负责协调、落实后续工作。“后来报到全国人大常委会后,有的委员就说你这个立法已经太迟了,一些常委边发言边流泪,因为那时矿山事故特别多!”

1992年11月7日,七届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《矿山安全法》,以国家主席令第65号公布,自1993年5月1日实行。“这是新中国成立以来颁布的第一部劳动安全法律”,杨国顺特别指出。

回忆起《矿山安全法》的出台过程,杨国顺感触颇深地说,虽然过去17年了,但有些具体条款的最终确定至今仍很鲜活,对当今矿山安全工作中的争论仍然具有启发意义。

比方说,“我们原来对各所有制煤矿实行的是同一标准”,杨国顺介绍说。草案第二条规定:“在中华人民共和国境内从事矿产资源开采活动,必须遵守本法。”但当时农业部就提出,乡镇煤矿做不到,应有区别对待。“有些专家也认为,乡镇矿山开采条件差,技术设备落后,如果将乡镇矿山纳入本法调整范围,将使一大批乡镇矿山关闭,因此,应当放宽对乡镇矿山的安全要求。”后来,在国务院法制办审查时就加了一个补充条款:“乡镇矿山建设、开采的安全保障,由国务院劳动行政主管部门会同国务院其他有关部门,根据本法的原则,结合乡镇矿山的实际情况,制定具体办法。”

“后来人大审读就说,你这是又开了一个口子,立法上没有必要”,杨国顺介绍说,有些常委委员也认为,本法关于安全生产的规定是保障职工人身安全的最基本的要求,如果乡镇矿山企业可以不执行本法,那么乡镇矿山企业职工就没有安全保证,这与制定本法的宗旨是相悖的。后来,这个补充条款就被删去了。这就说明,今后在制定法律法规时,要有超前意识。并且,对当前整顿关闭不具有安全生产条件的小煤矿中存在的一些争议,也要力排众议,义无反顾。

编辑余茂君