论农村土地征收过程中政府的角色转变

周符波　陈云良

[摘要]随着我国城市化进程的不断深入，城市建设用地需求量增大，政府征收农村土地也越来越多，但由于我国土地征收法律制度的自身缺陷，由征地引发的失地农民问题越来越严重。要想改变此种现状，政府应尽快转变其在土地征收过程中的角色。严格界定“公共利益”的范围，公益性用地领域实行政府征购农村土地，非公益性用地领域开放农村土地交易市场，由农民集体和开发商直接进行土地交易，政府只对在土地交易过程中土地收益的增值部分征收税费。

[关键词]城市化；土地征收；失地农民；政府角色

[中图分类号]F301.2[文献标识码]A[文章编号]1008-1763(2009)05-0065-03

我国目前正处于城市化高速发展时期，城市人口及用地规模不断增长，耕地面积迅速减少，使得失地农民生活保障等一系列问题日益凸显。按照当今中国城市化发展速度，今后每年需征收土地400万亩左右，按照城郊农民人均0.8亩地计算，意味着每年约增加500多万失地农民。十几年后失地农民总数将达到1亿。事实上，一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家，农民失去土地是十分正常现象，可以让农民告别传统的劳动方式和生活方式，分享城市化带来的现代文明。然而，当前我国绝大多数失地农民并没有顺利转变为城市居民，相反却沦为了“务农无地、务工无岗、社保无份”的边缘化群体。土地是农民生活、就业、养老的基本保障，农民失去土地的同时，还将失去关系到生存的一系列法律权益。由于我国土地征收法律制度的自身缺陷，导致土地纠纷呈扩大蔓延之势，伤害了农民对土地的感情，成为影响农村经济发展与社会稳定的重要根源，是当前土地制度的突出矛盾和问题。

一我国土地征收法律制度的缺陷

作为一种宪法性的行政行为，土地征收必须遵循一定的原则。由法国《人权宣言》确立的“合法认定公共需要的存在，公平补偿被征收人的损失，在占有被征收财产权前事先支付补偿”三大基本原则，已构成当今世界各国土地征收制度的基石。仔细分析我国土地征收法律制度，其存在的缺陷基本上是对上述原则的违反。

1“公共利益”界定不清，土地征收目的泛化

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但对“公共利益”却没有做出具体解释。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。“任何单位和个人”的建设用地，包含企业和个人的经营性用地，这超出了“公共利益”的范畴。是对土地征收目的的严重泛化。既不符合国际惯例，也违反《宪法》规定。土地征收目的泛化，使得农村集体土地所有权得不到尊重和保护，必然带来政府土地征收权力的滥用，导致对农民合法权益的严重侵犯。

2“农民集体”界定模糊，被征收人主体不明

我国《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。”所以，我国土地的所有权只能归国家和农民集体所享有，土地征收的对象也只能是农民集体所有的土地。对于农民集体土地所有权，其本义应该是农村集体经济组织成员所享有的。但目前我国农村大部分地区的农村集体经济组织已经名存实亡，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序。农民集体土地所有权主体虚位或易位，导致了土地征收过程中的被征收人主体不明确。

3“征收补偿”显失公平，失地农民权益受损

我国《土地管理法》规定，征用土地按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中征用耕地的土地补偿费。为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。以土地过去年均产值作为确定补偿费用的标准，不能反映市场对土地及附着物的真实评价，尤其是未考虑到农村土地转为城市建设用地的过程中土地价值的升值潜力。把农民排除在“土地发展权”利益分配之外，按照土地先前使用价值来制定征收补偿价格，该标准显然偏低。

4“土地收益”分配不均，征地各方矛盾加剧

我国《土地管理法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。”因此，土地征收费应该在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。但在实际中，多数地方的征地补偿费分配的大致比例是：农民得10％～15％，集体得25％～30％，地方政府及其机构得60％～70％。作为享有土地权益的农民，仅得到了土地收益的极少部分，这明显有失公平。法律虽规定农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织并不等于农民集体，它只能算作农民集体的代理人，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和代理的责任，不应有占有和使用的权利。

二根源所在——政府角色不当

我国土地征收法律制度缺陷的存在，其深层根源是政府在农村土地征收过程中所扮演的角色不当。

1行政主体——政府的土地征收者角色

政府在农村土地征收的过程中，既然扮演着土地征收者的角色，那么，政府就会尽可能使自己的土地征收行为进行的顺利。

土地征收目的的合法性是启动土地征收法律程序的前提，我国《宪法》所规定的征收土地唯一合法的理由只能是出于“公共利益的需要”，但现实中一些单位或个人的经营性用地也需通过征收农村土地而取得国有土地使用权，因此政府不但没有通过立法解释准确界定“公共利益”的范围，反而在《土地管理法》中做出了实质上违反《宪法》立法意图的法律规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地”。土地征收目的的泛化，可以使政府拥有更多的理由“合法掠夺”农民集体土地。

政府既然是土地征收者，那么与被征收者自然是相对立的，这便是我国关于农民集体土地所有权主体虚位问题为何久久未能解决的原因。“农民集体”的界定模糊，并不一定是政府没有意识到，而是因为政府为了降低征收农村土地的成本与减小征收阻力。因为一旦确认了农村土地的所有权主体，政府征收土地的成本必然增加，阻力也定会增大。政府作为土地征收者。对于哪块地要征，哪块地不征，具有土地利用规划的决策权，农民集体不得阻碍政府，农民完全处于弱势地位。而且对于土地征收补偿价格的规定，政府还拥有最后的“定价权”。这使得农民作为土地权利的享有者却缺乏了发言权。

2市场主体——政府的土地供应者角色

政府在扮演土地征收者角色的同时，还扮演着土地唯一

供应者的角色。政府实行征地“计划化”与供地“市场化”双轨制，垄断了土地的一级交易市场，出现了“强制低价征收土地，垄断高价卖出土地”的现象。

据陕西许小平律师事务所对农村土地征收情况的调查，西安市长安区某村征收时每亩耕地8 000元。拍卖时每亩14万元，其差价近20倍。浙江省上虞市百官镇梁家山村的土地，政府拍卖时的价格是100多万元一亩，而农民的征地补偿安置费只有2.5万元一亩，其差价超过40倍。1998年，洛阳市郊区征地50亩。征地费用是每亩33万元，而农民拿到手里的只是赔偿每亩地青苗补偿费1000元，其余征地款全进了镇政府的钱库。

政府集行政主体与市场主体于一身，同时扮演土地征收者和土地供应者的角色，再加之“一征一卖”的过程中巨大利益空间的驱动，很容易造成土地征收权力的滥用，侵害农民的合法权益，严重影响政府在人民群众心中的形象。

三政府角色的合理转变

要转变政府在土地征收过程中的双重角色，就应该放开土地交易市场，可仅仅如此，却又会斩断政府的利益来源，政府出于“经济人”心理必然不会容许。所以要设计出另一条既能使政府受益，而又不损害其他相关方利益的两宜之策。

1“公共利益”用地——政府为征购者角色

必须严格区分《宪法》规定的“公共利益”与现实中“非公共利益”，明确“公共利益”的范围，采取不同方式取得土地。政府只负责“公共利益的需要”的土地取得领域，但在具体操作中也要进行相应的改革。

首先，“公共利益”用地应严格限定在以下几类：(1)军事用地；(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地；(3)能源、交通用地；(4)公共设施用地；(5)国家重点工程用地；(6)公益及福利事业用地；(7)水利、环境保护用地；(8)监狱、劳教所、戒毒所等特殊用地；(9)其他公认或法院裁定的公共利益用地。对于上述公益性用地，仍然由政府出面取得，但取得的方式应由土地征收形式转变为土地征购形式，在原土地征收法律程序与土地补偿费价格构成方面做出相应的突破。

借鉴国外相关经验，相对合理的土地征收程序一般遵循如下步骤：(1)预先通告；(2)政府方对征收财产进行评估；(3)向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约；(4)召开公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑。可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；(5)如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；(6)法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；(7)双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力；(8)如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额；(9)判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。

结合我国具体国情，首先应该使农民集体完全地享有土地所有权，而不应予以限制，土地征收过程中，政府对失地农民土地所有权的转移，应该以土地的市场价格购买，将“土地征收”变为“土地征购”。一字之差，却是公平价值的具体体现。政府和农民集体双方各自聘请独立的资产评估师对土地的市场价格进行评估，在此价格基础上，双方再通过平等协商确定最后的土地征购价格。其次在土地征购的“必要性和合理性”的听证程序方面，政府必须对征购土地的必要性做出合理并让人信服的说明，能不征就不征，能征差地就不浪费好地。

上述改革的进行需要一个前提条件，在我国现阶段农民集体土地所有权主体虚位的情况下。还没有与政府相对的真正市场交易主体。我们应该先使“农民集体”具体化、确定化，让“农民集体”真正独立地行使土地权利，真真切切地代表农民，维护其合法权益。

2“非公共利益”用地——政府为征税者角色

我国单位和个人的建设用地，虽属于非公共利益，但也是使用的国家征收而来的农民集体土地，这具有违宪嫌疑。那么，非公共利益的建设用地需要使用农民集体土地的，合法取得途径在哪里?

在我国目前的土地征收制度模式下，是找寻不到的。因为政府基本上是农民集体土地的唯一“买家”。由于根本不存在一个土地交易市场和一个基本上得到公认的土地市场价格。土地交易灰色区间的扩大，使得监管者难以有效地运用相关法律，来判断地方政府行为的合法性。仅仅采用行政手段来约束各级政府，便会加剧政府内部为了得到行政审批许可而进行的政治博弈，使得土地交易更为不透明，实际交易的公平性无从谈起。所以，农村土地交易应该市场化，在符合土地利用总体规划的前提下，由“新型农民集体”和开发商直接进行土地交易。政府只作为征税者对其在土地交易过程中产生的土地增值收益进行征税。

开发商购买土地后应依法向政府申请国有土地使用权证，政府只需审批，然后将土地转为国有土地。只要土地交易市场形成，土地市场价格信息公开，开发商侵犯农民以及村集体侵犯农民利益的情况都会得到有效遏制。因为农民集体自己与开发商直接进行土地交易，农民集体必然按照市场价格出售土地，而非按原土地使用价值的价格出让，这可以大大增加农民集体的土地收益，政府这时仅以征税者的身份出现，对农民集体在出卖土地过程中得到的土地增值收益进行征税也是合理的。由于农村土地转为城市建设用地过程中价值大增的一个重要原因，是来自于城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资，所以此种税的税率可以相应加大，以实现各方利益基本平衡。

政府对土地收益增值税的征收，必须是对农村土地交易价格与其农业使用价值的差额，农村土地使用价值是当地未来若干年(至少是土地承包期30年)平均农业利用纯收益的贴现值，如果差额为负值则不予征收，差额为正值则根据实际差额实行累进征税。这样做是因为农村土地转为城市建设用地后，失地农民失去了维持生计的土地，必须保证失地农民处境不恶化。从长远来看，考虑到城市土地开发的总量限制，城市基本建设资金要逐步从农村土地交易的收益增值税转移到以城市房地产为税基的财产税，建立以财产税为基础的地方政府税基。