档案制度变迁的驱动机制

万秀萍

摘要:档案制度建设是档案建设中一项具有根本性、全局性、稳定性和长期性的系统工程。现行档案制度改革与创新不是一般的制度改良或形式变革，而是从传统档案制度向现代档案制度的转轨，档案制度改革过程实质上是一种制度变迁过程，是一场深刻的制度革命。交易费用理论、公共服务理论、普遍信任理论、公民社会理论为档案制度变迁的驱动机制构建提供了理论支持。

关键词:档案 制度变迁 路径选择

在新制度经济学看来，制度变迁是内在动力和外部环境共同作用导致制度不均衡的结果，制度变迁有两种基本类型:诱制性制度变迁和强制性制度变迁。①对于我国的档案制度变迁而言，当影响档案制度的诸要素发生变化且到一定程度后，就会产生旧制度下当事人无法获得的利益，利害关系人便会产生创新档案制度的要求。根据交易费用理论、公共服务理论、社会信用理论和公民社会理论，比较成本、提供更多优质服务、找回失去的信任、国家社会化共同构成了我国档案制度变迁的动力机制。

一、根据交易费用理论，比较成本是档案制度变迁的经济动力

交易理论认为，交易费用是使用市场机制时发生的“制度费用”，交易费用包括一切非鲁滨逊经济中出现的费用，即为了冲破一切阻碍，达成交易所需要的有形及无形的成本。好的经济制度可以有效降低协调成本，即节省交易费用；不好的经济制度则会提高社会的协调成本，即增加交易费用。档案制度变迁过程中的制度成本，即档案制度费用，主要包括②：1.原有档案制度的沉淀成本，即由旧档案制度的滞后所造成的社会损失；2.新档案制度代替旧档案制度的替代成本，又称档案制度实施成本，即制度经济学家布罗姆利所说的“学习新制度以对新的和从未有过的事情作出恰当反映的成本”。③即对新档案制度要成立机构进行搜寻、探索、实践、分析总结以及宣传、安排推广档案制度过程中所付出的社会成本；3.档案制度转变前后的摩擦成本，即布罗姆利所说的“制度创新还受到达成社会一致的成本的巨大影响”，即新旧利益主体之间以及新利益主体之间在认识上或利益上的摩擦，从而阻碍新制度运行和社会发展，形成制度的摩擦成本以及宣传教育或利益调整成本。因此，档案制度选择从根本上说是一个成本选择问题。

在改革开放前，档案从根本上来说就是一种政治资源，被牢牢掌握在国家手中，而且这种资源的利用也完全依靠国家意志，无法从经济层面解读档案制度，或者说成本极高。因为在这种情况下，档案作用的发挥完全取决于政府，政府的态度决定档案开放程度，政府的效率决定档案利用效率，也就是说，由于国家与社会组织和个人之间严重的信息不对称，而且每个人的偏好是不同的，要达成一致意见，不仅成本很高，而且很可能会陷入“阿罗不可能定律”。

档案制度变迁的目的是在于通过新的档案制度设立，为社会公众提供更经济、更便捷的档案利用路径，创造一种更高效、更公平的档案制度环境。但是目前的档案制度却存在若干人为制造的政策障碍，如档案信息传递障碍、档案制度腐败等，由此产生档案制度变迁费用和成本过高；而且目前的档案管理是小规模管理模式，重建设、轻利用，投入大、产出小，效益低下，在组织、管理、科技、资源运用等方面同现代社会极不适应。因此，新的档案制度产生必须以社会成本的节约为出发点与归宿点，通过信息化手段使资金、科技、劳动力等生产要素实现优化组合，降低档案开发利用成本，增强档案资源开发和利用效率。

二、根据公共服务理论，提供更多优质服务是档案制度变迁的社会动力

根据公共服务理论，国家或政府是基于公共秩序和公共产品而产生的，其存在的逻辑是人们为了节约达成公共秩序和公共产品的契约的交易成本而让渡一部分公民权利组成的公共权力。提供公共服务是现代政府的本质所在，任何政府都是以提供公共产品、实现和维护公共利益的形象出现的。可以说，政府本来就是一个公共产品。

新公共管理倡导者们认为政府的职能是掌舵而不是划桨，有效的政府并不是一个“实干”或“执行”的政府，而是一个善于治理的政府，在公共管理中应引入竞争机制，并广泛采用私营部门的成功方法，用市场的力量来改造政府，使政府具备“顾客意识”，并重视产出和投入之间的对比。

从公共事务服务的角度来看，档案既具有公共产品属性，又具有公民私物品属性，但无论是作为公共产品的档案，还是作为私人物品的档案，都应为人类服务，服务性是档案存在的终极价值。然而，现实中阻碍档案制度变迁的体制性障碍依然存在，档案的神秘面纱还没有被揭开，档案的工具性还比较强，档案的利用价值和效益还比较低。而公共服务理论恰好为档案制度变迁提供了一个新的理论框架，在这个框架里，无论是传统还是现代的价值观被重新审视和校正。档案从过去只是单纯地面向政府扩大为面向社会公众，单纯地为政治服务转为为政治、经济、文化等全方面服务，为社会主义市场经济服务，从过去的封闭、被动、滞后型转为开放、主动和超前型，为社会公众提供热情、周到的服务，让利用者满意，使档案的作用得到充分发挥，这就是档案制度变迁的社会动力。

三、根据普遍信任理论，找回失去的信任是档案制度变迁的政治动力

“制度能否被信任，取决于它们是否被形成结构，以致它们能够通过推理诉诸其构成规则。在那些没有持续地诉诸这些规则的地方，普遍信任的基础受到削弱。”④“信任一项制度”不仅意味着对制度本身的了解或熟悉，而且最重要的是对制度效力的认可，对制度制定者的制定权的认可。我国目前的大多档案制度都是由政府制定，这也就意味着信任档案制度也就是信任政府，信任政府当然应该信任特定政府的规范性主张。从理论上，档案制度作为规范个人、组织与国家关系的一项公共政策，理所当然应该受到所有人的遵守和信任，但是目前的档案制度并非如此，档案造假现象层出不穷，档案腐败现象接连不断，再加上现代社会要素和信息的流动大大加快，人们对于档案制度产生了越来越多的怀疑，这些都严重损害了人们对档案制度的普遍信任。因此，档案制度变迁重要动力之一就是找回失去的信任，即通过重构社会信任格局，诱导性或强制性地把个人、组织与国家的非信任状态转化为完全信任状态，在社会中为人们之间的普遍信任提供恒久的、可信赖的制度保障——信用档案制度。

四、根据公民社会理论，国家社会化是档案制度变迁的微观动力

公民社会理论认为，公民社会就是处于个人与国家之间的有组织的社会生活领域，是与国家相对等的一种实体，是联系个人和国家的媒介和桥梁，是形成稳定而长久的自由、宽容和社会参与的政治模式的社会资本。⑤在公民社会中，国家领域、私人领域、市场领域及公众领域相互作用、相互制约、平衡发展，体现的是一种平等关系，公民的基本权利与国家公共权力平等对称，公民权利得到了充分的体现。但是我国社会部门分布呈现一种非平等、非对称的金字塔型关系，即通常所说的“政府办社会”和“社会国家化”，在这种社会结构中，档案制度充当了国家控制社会和公民的工具角色。市场经济的健康运行有赖于一个强壮公民社会的存在和运作，使得市场和国家权力之间，以及不同经济成分、利益集团之间构筑一个相互交流、协调、缓解矛盾、推动合作的公共空间，使国家与公民社会之间形成既相互制约又相互协调的关系。由强国家—弱社会向强国家—强社会的结构模式转变，由传统的“社会国家化”向“国家社会化”转变，必须建立强大的公民社会，这样既有利于市场经济的繁荣发展，又不至于令国家在市场面前无所作为。因此，目前的档案制度必须从传统的“单位所有”转向“社会所有”，明确界定档案保存、公开、管理与利用的责任，充分实现档案资源的持续保存和最优利用，只有这样，档案制度变迁才能真正维护社会的和谐稳定，促进经济繁荣昌盛。

注释：

①林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁/财产权利与制度变迁[M].北京:三联书店出版社,1994(11):384.

②陈潭. 公共政策创新的理论逻辑——以中国人事档案制度为个案理论探讨. 理论探讨[J]，2007(5):143-148.

③蒋青.世界一流经济学名著精缩[M].新疆人民出版社,2000:407.

④［英］马克·E·沃伦.民主与信任[M].华夏出版社,2004:7.

⑤汤润千.公民社会与社会主义现代化[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版）,2002（1）:5-12.

作者单位：江苏省徐州工程学院