西方国家女性外交人员的发展探析

张迎红

(上海国际问题研究院,上海 200233)

2009年,中国外交部傅莹女士被任命为中国外交部副部长。这是继王海容(“文革”期间)之后,第二位中国外交部女副部长。考虑到“文革”特殊时期以及王与毛泽东主席的亲属关系,傅莹的任命被认为是新中国外交史上具有真正象征意义的事件。同年,英国女性凯瑟琳·阿什顿被欧洲理事会任命为负责外交和安全政策的高级代表,成为根据《里斯本条约》而设立的第一任“欧盟外长”。与此同时,美国的国务卿也是由女性(希拉里)担任。女性担任高级外交人员,已经成为世界一道亮丽的风景。但是,由于传统偏见、海外工作环境的艰难、婚姻等因素,女性外交人员的任职比例一直较低,由此造成高级外交人员(大使级及以上)中女性比例偏低的现象。据欧洲委员会公布的数据显示,2004年欧洲委员会对其46个成员国进行调查显示,女性大使占大使总数的12%,女性公使占公使总数的13%,女性参赞占参赞总数的30%,女性总领事占总领事的19%,其中,高级外交职位——使馆馆长(大使级)女性比例仅为12%—13%。[1]

一、西方国家女性外交人员的发展过程

近代欧洲国家最初没有职业女性外交人员,女性外交基本上属于王室外交的一部分,西欧各王室根据需要派出其女性成员,就一些问题进行协商和谈判。西班牙是近代第一个派遣女性作为外交人员的国家。1507年,西班牙阿拉贡的费迪南派出其女儿凯瑟琳,携带正式的国书到英格兰担任大使,主要任务是与亨利七世进行谈判,推迟其与亨利王子的婚期。法国不久后仿效,其王室成员瓦塔列(Delahaye-Vautelaye)被任命为法国驻威尼斯大使,加布莲(Marechale de Guebriant)被任命为法国驻波兰大使。1529年的“坎布拉条约”被称为“女士条约”,由两位王室女性谈判并签署而成,即由萨伏伊(历史地名,法国南部小国)的国王弗兰西斯一世的母亲和奥地利皇帝查理斯五世的姨妈分别代表其国家签订而成。[2]总的来讲,王室女性外交案例较少,基本属于例外,不是一种常态现象。

女性职业外交开始于20世纪初,特别是第一次世界大战爆发后,由于男性外交人员短缺,一些国家开始雇佣女性人员担任外交部工作,之后,女性外交人员开始活跃在西方国家的外交实践中。西方国家女性职业外交的发展大致分四个阶段。第一阶段是从一战至二战结束,女性开始服务于外交部,主要从事文秘工作;第二阶段从二战结束至20世纪60年代西方人权运动,女性开始从事职业外交工作;第三阶段从20世纪60年代至90年代,女性外交人员得到迅速发展;第四阶段从20世纪90年代至今,女性外交人员得到全面发展,女性活跃在外交舞台的各个方面,成为反映性别平等的一项重要指标。

英国和美国分别作为帝国和霸权国家,建立了遍布全球的驻外机构网,并先后雇佣一般事务性人员及外交人员,这两个国家女性外交人员的发展过程具有一定的典型意义。

1、英国女性外交人员的发展过程

自1782年英国建立以来,外交部就开始雇佣女性人员,主要不是从事外交和业务工作,而是从事家政服务工作,为驻外机构的办公场所和外交人员提供家政服务,包括洗衣、做饭、清洁卫生等,以此得到相应的报酬。1889年,外交部开始雇佣女性作为打字员,以提供文字工作的服务。当时的女性打字员主要是临时雇员。一战爆发后,男性人员大量服务于军事和战场,外交部开始大量雇佣女性人员从事文秘工作,一战结束后,雇佣女性人员的做法被保留下来。1921年,英国外交部开始在人事、行政、文秘等岗位上正式雇佣女性。1921年,录用女性职员48人,到1939年,女性职员达到75人。[2]同样理由,随着第二次世界大战的爆发,由于男性劳动力的缺失,导致大量女性参与外交部的工作,主要还是集中在行政和文秘工作岗位上。

当时外交部可以雇佣女性工作人员,但不可以雇佣女性外交人员。1919年,英国通过了“消除性别歧视法”,在法律上,允许女性担任公职。但是,1921年,通过的相关法案,把外交领域排除在女性可以担任的公职范围之外。该法案规定:“应确保男性在履行殖民地和海外的外交机构服务时的权力。”该法案把英国驻外机构的所有外交职位限制于男性。由于法律限制,虽然英国外交部可以雇佣女性职员从事内勤工作,但是不能派遣女性外交人员(即外交官)从事外交和领事工作,因此,英国女性外交官是于二战结束后才开始出现的。二战结束后,随着工党的上台执政,为女性从事外交职业生涯提供了机会,1946—1954年期间,共有18名女性被雇佣为外交人员,据1959年11月统计,当时有14名外交人员,同类人员中女性比例为2%。直到70年代,才开始出现女性高级外交人员。英国第一位女性高级外交官是艾米莉(Eleanor Emery),1973被任命英国驻博茨瓦纳的高级代表。之后,瓦布顿(Anne Warburton)于1976年担任英国驻丹麦大使。据1999年的统计,外交部雇佣了5500名女性,其中64%被派驻外国机构,36%在国内机构工作(外交部国内机构),驻外机构中的女性占33%,国内机构占37%,驻外机构和国内机构的女性比例相差不多,但是女性人员基本上集中在低级别工作,中高级管理人员较少,女性占5级(DS5,即中级)以上比例为18%,女性占高级管理级别的比例为7%。[2]据2008年的统计,英国183个驻外馆长中,有23名女性馆长,占总数的13%,有所发展。[3]

2、美国女性外交人员的发展过程

美国国务院(相当于外交部)于1789年成立,成立时为7人机构,其中没有一位是女性。1804年,国务院开始雇佣第一位女性雇员,主要负责誊抄工作。1921年,女性被允许参加国务院的录用考试。1922年,第一位女性经过考试进入国务院成为正式雇员。从1921年正式允许女性考试进入国务院到二战开始的20年期间,仅有6名女性通过考试录用。二战期间,由于男性劳动力的短缺,以及美国在全球外交关系网的建立,大量女性被雇佣到外交领域,其中有一些佼佼者开始问津高级职位,1933年,维利斯(Frances E.Willis)被任命为驻瑞士、挪威和斯里兰卡大使,莱泽(Caarol C.Laise)被任命为驻尼泊尔大使。但是,绝大多数女性仍然从事低级别工作。20世纪60年代和70年代席卷全美的人权运动,也影响到国务院,国务院女性雇员成立了妇女行动组织,在该组织的推动下,国务院的女性雇员积极争取平等录用、升迁和派遣的权利,各种限制女性外交人员的措施也得到废除,其中包括婚姻戒律,越来越多的女性被派往世界各地。1968年,在妇女行动组织的支持下,国务院女外交人员Alison Palmer向法院提出性别歧视控告,主要是针对派遣过程中的性别歧视,3年后被判获胜。[4]这些行动,都有力地推动了女性外交人员的地位。1970年,女性开始为他们的权利进行奋斗时,女性外交人员仅占总数的5%,而到1979年,已经达到11.5%,翻了一倍。1933—1969年的36年期间,女性高级外交官为11名(大使级或馆长级,或相应的管理职位),而1970—1980年的10年中,其人数达到26名,其中1973年,Carol C.Laise成为第一位女性助理国务卿(Assistant Secretary of State),1977年,Lucy Wilson Benson成为第一位女性次国务卿(Under Secretaryof State)。[5]这十年也正是国务院女性外交人员及其组织(妇女行动组织)积极争取权益的十年,成效显著。

如果说20世纪70年代在美国民运的推动下,女性外交人员得到迅速发展的的话,那么90年代开始,就是女性外交人员的黄金期,其获得了井喷式发展。在克林顿和小布什政府的推动下,大量女性被任命为高级外交人员。在克林顿任期8年中,任命了116名女性担任高级职位,其中87名作为使领馆的负责人,29人为其他高级职务。在小布什的第一个任期中,就任命69名女性担任高级职位,其中50人为使领馆负责人,19名为其他高级职务(见表1)。1997年,奥尔布莱特成为美国首任女性国务卿,2005年和2008年,赖斯和希拉里分别担任女性国务卿。从1997—2010年短短的10多年中,已经有三位女性担任国务卿职务。据2003年统计,34%的驻外外交官和31%的驻外专家为女性,其中在高级外交官中,女性占25%。[6]

表1 美国各总统任期内女性高级外交人员的被任命人数[7]

二、推动大量女性从事外交工作的因素

1、战争因素。从英国和美国的女性外交人员发展过程可以看出,战争促使大量女性从事外交工作。在战争期间,由于联盟、情报、谈判、斡旋、协调、调查等需要,外交工作量一下子增加很多,战争最激烈的时候,也是外交最活跃的时候,同时,大量的男性人员从事军事和战斗,因此,女性自然成为外交部内勤工作的主要来源。

2、大国崛起。在一个国家政治、经济发展迅速的情况下,特别是大国崛起过程中,海外活跃的经济活动和外交工作,需要建立全球驻外机构的网络,需要派出大量外交人员长期驻在海外,在这个过程中,训练有素、素质良好的女性人员便成为外交人员的一个重要来源。

3、妇女运动。20世纪60—70年代西方国家的人权和女权运动,积极推进女性与男性在各方面的平等机会,在观念和机制上促进了女性从事外交工作。英国和美国长期以来就建立了庞大的海外机构,但是女性外交人员的发展一直受到限制,主要原因就是对女性的歧视和偏见。这些歧视和偏见主要体现在以下方面:认为女性保密意识差;婚姻的限制;海外工作条件差;在小馆中,男女同事共处的尴尬等。其中最重要的限制是婚姻限制,英国和美国都有这方面的规定,已婚女性不得派驻国外担任职业外交工作。1972年,英国和美国都取消了婚姻限制。对女性歧视和限制的取消,得益于70年代风起云涌的女权运动,美国国务院女性外交人员成立了“妇女行动组织”,与美国其他妇女组织联合起来,对于废除婚姻限制起到了很大的作用。英国的婚姻限制也于1972年取消,60年代末正值欧洲民运(学生运动、妇女运动等)达到高潮,这些都对女性外交人员的发展起到了积极的推动作用。

4、政党政治。英国政治体制是英国工党与保守党轮流执政。1945年二战结束后,英国工党在大选中获胜,对于推进女性从事外交工作起到了积极的作用。与英国保守党相比,英国工党属于左翼政党,其政策主张和理念接受欧洲社会民主主义思潮,赞同女性与男性平等的主张。英国文官部和外交部早在1931年和1933年就先后提出报告,考虑外交人员中录用女性,但是经过多次辩论,久拖不决。直到1945年英国工党执政后,外交部成立委员会重新审议该问题,并于1946年提出报告,同意女性从事职业外交工作,从此,为女性走上职业外交生涯打开了大门。在克林顿总统任期内,他以前所未有的力度推进女性走向高级外交人员岗位。克林顿作为新民主党人,其执政理念被归纳为“第三条道路”,主张推进男女平等政策。在其8年任期内,共有116名女性被任命为高级职位(大使级),而之前,从罗斯福总统到老布什总统(1935—1993年)的58年期间,共有129名女性被任命为高级外交人员,克林顿任职8年中对高级女性外交人员的任命数与之前50多年的任命数差不多。而且,就是在克林顿的任期内,第一次任命女性担任国务卿。克林顿的举措,为其后任树立了良好的榜样。之后的小布什和奥巴马总统,也承袭了克林顿的做法,把任命女性担任国务卿和高级外交人员,作为吸引女性选民、平衡党内政治的砝码。不管出发点如何,女性可以从事外交工作,并担任高级外交职务的理念开始深入人心,作为一种规范已经得到美国社会的认可。

三、当前西方国家促进女性外交人员发展的举措

进入21世纪之后,随着全球化、全球治理、公共外交的进一步发展,以及男女平等政策的推进,对女性外交人员的培养为西方各国所重视,用于其他领域的男女平等措施和女性发展战略也被积极用于女性外交人员。归纳当前西方国家促进女性外交人员发展的措施,主要包括以下几个方面:

1、积极灵活措施。对于西方女性外交人员而言,最大的障碍还是婚姻制约,虽然成文和不成文的相关法律和规定已经废除,但是,由于婚姻制约,女性外交人员很难像男性那样可以携带家属赴海外任职,西方国家大多数女性至今仍保留结婚后不工作的习惯,但是对于男性家属而言,放弃自己的工作追随妻子长期驻到国外,则较为困难。为此,1999年1月,外交部管理委员会通过了“性别行动计划”,包括灵活工作计划、职业发展计划和后勤保障措施。灵活工作计划包括灵活任期制、岗位分享制等,这些措施就是针对婚姻问题的,可以部分缓解婚姻带来的困扰。与此同时,英国外交部针对女性人员,制定了职业进修、培训等措施,加强对女性外交人员的专业技能、职业素养的培训,培养优秀的女外交官。与此相配套的,还有积极的后勤保障措施。英国外交部针对女性外交人员育儿问题,建立了补助性的育儿场所,并建立了儿童照顾支持体系,消除了女外交人员的后顾之忧。[2]

2、性别平衡战略。这项战略,旨在促进女性外交人员根据能力和业绩有同等的就业和升迁机会,为女性外交人员脱颖而出创造条件。性别平衡战略执行得较为出色的是北欧国家,这些国家传统上就有政党配额制,在议会选举中确定候选人时,规定一定的女性比例,一般是单一比例不得低于40%。北欧在2000年之后,把政党配额制的做法引用到外交领域。芬兰外交部提出了目标达到50:50的配额制度,在驻外人员录用和升迁(各级别)中,必须使用50对50的平等原则;挪威采用照顾低性别代表的战略,即如果某类岗位上女性人员比例过低,则在录用时优先考虑,同样也适用于男性,挪威的目标是在大使中实现40%的女性比例;瑞典外交部的做法是,在大使或相应高级职位招募时,需要考虑两性候选人,以确保驻外人员中女性达到40%—60%比例的总目标。

北欧各国最终要达到的目标是:

丹麦:在管理级职位中,女性比例应达到40%;芬兰:在外交人员的录用中,50%应该为女性;挪威:40%的大使为女性;瑞典:在所有级别的岗位中,女性应达到40%—60%之间。通过性别平衡战略和清晰的数量目标管理,北欧国家的女性外交人员在近10年中迅速发展。

北欧国家女性大使占大使比例:

丹麦:1991年为 2%,2010年为 17%;芬兰:1997年为6.9%,2007年为27.4%;冰岛:1995年为5%,2008年为14%;挪威:1995年为8.5%,2009年为30%;瑞典:1992年为8%,2010年为 27%。以上这些国家经过努力,都取得了大幅度的发展,其中芬兰、挪威和瑞典,女大使的比例已经或接近30%的比例。30%的比例,是第四次世界妇女大会(《北京宣言》)中所提出的女性参政比例的临界点,这个数据具有一定的象征意义。[8]

3、政治任命制度。美国高级外交人员的来源主要有两部分,一是职业任命(职业外交官),二是政治任命(非职业外交官)。女性高级外交人员的来源也同样如此,政治任命是女性高级外交人员的主要来源。克林顿时期,以井喷式速度任命女性高级外交人员,主要就是使用政治任命。所谓政治任命是指,在外交系统以外的领域和系统内寻找合适的人员,出任高级外交职务。而职业任命是指,通过考试录用后,长期在外交系统工作的职业外交人员。美国之所以大量进行政治任命的主要原因与总统竞选有关,在总统竞选过程中,得到各种机构、组织、团体、党派、利益集团等的支持,这些机构分属于两大政党,也有一些是独立机构,总统当选后,为了平衡党内政治利益,奖赏竞选有功人员,便对高级外交人员进行政治任命。但从客观上讲,由于女性多数从事低级别的外交工作,主要是在国内机构工作,海外工作经验不足,如果从职业外交官中选择高级人员则存在来源不足的问题,而政治任命则可以解决人员不足的矛盾。政治任命一般都是其他行业、领域中的精英人物,他们通过其各自的职业和政治生涯,已经积累了丰富的工作经验、职业素养和政治敏锐性。政治任命可以扩大职业任命不足的问题,同时,由于其他系统人员的加入,也可以弥补职业外交人员相对有限的职业范围,拓宽业务领域,增加工作方式。据统计,从1933年第一位女性担任使馆负责人以来(属于政治任命),1933—2004年期间,共有217名女性被任命为使领馆负责人(大使,公使,临时代办),或其他高级职位,其中111人为职业任命,106人为政治任命,女性比例为8%。2004年,在所有被任命的高级职务中,职业外交女性占4%,女性政治任命占12%,女性比例共占16%。[7]可见,政治任命是女性高级外交人员的重要来源。加大政治任命力度,是短期内大幅度提高女性高级外交人员的有效举措。

四、对我国的启示

新中国成立后,1949年11月,我国就向苏联派出第一位大使,1979年我国派出第一位女大使(丁雪松女士,中国驻荷兰大使)。据统计显示,1949—2005年期间,驻外女大使共计39人,占大使总数的3%。其中20世纪70年代被任命为女大使的1名,80年代被任命为大使的7人,90年代被任命为大使的15人,2000—2010年(截至5月)期间被任命为大使的51人。从这些数据可见,我国女性大使的任命,发展势头强劲。①参见李英桃主编:《女性主义国际关系学》,浙江人民出版社,2006年,第354—355页的数据,以及中国外交部官方网站,“大使任免”资料统计。2008年,中国女外交官共有1600名,女外交官占总数的近1/3,在160个驻外使馆中,女性馆长为22名,占14%。[3]

我国女性外交人员所面临的困难和和发展问题与西方有类似之处,主要表现在以下方面:第一,婚姻制约。我国虽然没有成文或不成文的婚姻限制,而且长期以来党和政府全方位地提倡男女平等政策,但是,事实上,婚姻以及子女教育问题仍然困扰着女性外交人员,女性长期派驻海外仍需克服较多家庭问题。第二,女性担任大馆大使的较少,女大使主要集中在小馆,只有傅莹女士担任过大馆大使(驻英国大使),其他大馆(美国、俄罗斯、日本、埃及、法国、德国、印度、朝鲜、联合国和欧盟等)到目前(2010年)仍未出现女性大使。第三,副部长级高级管理人员较少,至今,中国外交部只有两位女性担任过副外长,而且相隔时间较长,第一位被任命时为1974年,第二位被任命时已经是2009年,相隔30多年,显然属于偶然现象,尚未制度化。而美国在近10多年中已经连续出现3位女性国务卿,有常态化发展趋势。

新中国成立60年来,新中国外交为维护国家主权、安全、发展利益,为促进世界和平、发展、合作事业作出了重要贡献。中国同各国密切合作,以负责人的态度参与处理各种国际争端。中国大力开展经济、人文、公共等各领域外交。60年来,中国的建交国已由新中国成立初期的18个增加到现在的 171 个 。[9]

随着中国国际地位的提高和影响范围的扩大,中国将在维和、对外援助、救援、危机管理、保护中国海外公民的合法权益等方面,发挥越来越重要的作用。女性外交人员在参与这些事务时,有其独特的作用。女性天然的亲和力、较强的沟通能力,能够在公众媒体、处理日常领事事务、建立“首脑夫人外交”等方面,发挥较男性更为积极的作用。同时,大量女性外交人员,特别是女性高级外交人员出现在国际外交舞台上,也是向世界展示中国积极的男女平等政策和人权政策,对国内更多女性进入其他高端政治领域提供了良好的示范作用。因此,促进女性外交人员,特别是女性高级外交人员的发展,应该作为一项重要的战略来推进,国外女性外交人员的发展的经验,特别是国外针对女性外交人员提供的灵活任期制度、岗位共享制度、托幼保障制度、职业培训计划、性别平衡战略、政治任命制度等,都是值得我国学习和借鉴的。

[1]Asa Ekberg Fredell and Drude Dahlerup.Craking the G lass Ceiling:the Representation of Women and Men in Political and Public Decision Making in the Council of Europe’s Member States [Z].Department of Political Science,Stockholm University,2006.

[2]Women in Diplomacy,The FCO,1782—1999[DB/OL].英国外交部网,http://www.fco.gov.uk/resources/en/pdf/pdf6/fco.pdf-women diplomacy may,1999.

[3]傅莹大使应邀与英国女外交官座谈[DB/OL].中国驻英国使馆网,http://www.chinese-embassy.org.uk/chn/sgxx/sfhd/t522124.htm,2008-11-14.

[4]A More Representative Foreign Service[DB/OL].http://www.usdiplomacy.org/history/service/representative.php.

[5]Barbara J.G ood.Women in the Foreign Service:A Quiet Revolution[J].Foreign Service Journal,1981,(1).

[6]Women in Diplomacy:FY 2005 Performance and Accountability Report[R].Bureau of Resource Management,U.S.Department of State.U.S.A.

[7]Anne Wright. Breaking Through Diplomacy’s G lass Ceiling[J].Foreign Service Journal,2005,(10).

[8]Ulrikke Moustgaard:Clear Gender Equality Policies G ive Diplomacy Bonus[DB/OL].http://www.nikk.uio.no/?module=Articles;action=Article.publicShow;ID=1052.2010-03-23.

[9]共和国外交部长访谈录:外交部长杨洁篪谈新中国60年外交[DB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2009-08/24/content-11935350.htm,2009-08-24.