完善公益性水利工程项目法人责任制的思考

张俊莲

（1.内蒙古巴彦淖尔市水利科学研究所，015000，巴彦淖尔；2.水利部水利建设与管理总站，100038，北京）

1995年4月，水利部颁布《水利工程建设项目实行项目法人责任制若干意见》，在水利工程中推行项目法人责任制。2001年3月，水利部《关于贯彻落实〈国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知〉的实施意见》中，对项目法人的组建和大中型建设项目项目法人应具备的基本条件提出了明确要求。项目法人责任制推行以来，对规范经营性水利项目建设管理、明确责任主体、提高工程质量和保障资金安全等发挥了很好的作用。但公益性水利工程项目的法人组建模式较多，运作混乱，效果不尽如人意。如何完善水利建设项目法人责任制，是一个需要认真研究解决的问题。

一、公益性水利工程项目法人责任制的主要问题

1.项目法人单位性质不清，没有承担民事责任的能力

法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应具备的条件：①依法成立；②有必要的财产或者经费；③有自己的名称、组织机构和场所；④能够独立承担民事责任。目前公益性水利工程项目临时性法人多，责任人多为兼职，人员以临时从政府或有关单位抽调的居多，法人单位性质不清。根据民法通则，民事法律关系主体只有公民(自然人)和法人，法人包括企业法人，机关、事业单位法人和社团法人，而项目法人作为“民事主体”尚缺乏法律依据，不具备民事法律关系主体资格；公益性项目的项目法人普遍没有资本金，除项目建设资金外，无其他流动资产和固定资产，也不具备资金的自我积累能力和向外部融资的能力，没有独立的投资决策权，没有承担民事责任的能力。

2.权责不一,项目法人责任难以落实

2000年国务院批转 《国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》规定：公益性水利工程建设项目按项目归属(中央或地方)，由水利部或项目所在地的县级以上人民政府组建项目法人、任命法人代表，项目法人对项目建设全过程负责。一些本应由政府承担的职责,不合适地“委托”给了项目法人,有限的权力,无限的责任,项目法人责任难以真正落实。

（1）筹集落实资金难，使用无自主权

公益性水利工程体现的主要是社会效益，社会融资比较困难，建设资金主要由各级政府投入。中央补助的地方项目除中央资金外，地方配套资金筹集和落实是保证工程顺利实施的关键。但是地方配套资金投入的大小，主要取决于地方政府的重视程度和地方财政的收支状况。项目法人在筹资方面所能起到的作用是有限的、被动的，这与真正意义上的项目法人有着本质的区别，难以履行筹措建设资金的职责。另一方面，对于实行中央投资国库集中支付的项目和实行地方财政集中支付的项目，项目法人只能按实际进度上报使用申请，对资金的使用完全失去了应有的自主权。

（2）外部协调难度大

按照规定，项目法人不仅对整个工程的建设管理负责，也对项目建设外部关系的理顺、协调负责。但实际上外部许多问题项目法人没有能力去协调解决。在现行基本建设体制下，水利建设的项目法人实际上是政府的办事机构，或者是临时建管班子，并非实质意义上的项目法人。由于这种特殊的性质，限制了项目法人在协调外部建设条件的作用，行使的权力很有限。如建设用地的征用、林地淹没的赔偿、移民迁安的补偿、各种税费的缴纳等，要落实到位，必须由政府出面协调决定，并需要各相关部门、单位的支持配合。这也是许多地方实行了项目法人责任制，但还要以政府名义组建项目领导小组的原因所在。

（3）市场管理不规范，项目法人履职难

按照有关规定，大、中型水利建设项目参建单位，如设计、监理、施工单位等的资质要求高，这类单位又一般多集中在省、市一级，容易造成一些地区县市级水利建设项目由水利系统上级监理或施工单位承担任务，不能真正地行使项目法人的职权，反而可能形成上下级关系，听命于这些监理和施工单位的指令。另外，由于一些工程项目法人的法定代表人由水行政主管部门主要负责人兼任，既是行政官员，又是企业领导，既是建设者，又是管理者，政企不分。由此可能引发项目法人权责不统一、过多行政干预以及项目建设资金难以得到有效控制等诸多问题。

3.约束机制和激励机制缺失

公益性水利工程有中央投资、地方投资及两者联合投资三种形式，无论何种方式，由于都是国家财政出钱，资金管理者没有还本付息的压力，即使是银行贷款也是财政担保，而不是以某个私人或私有实体的名义进行担保，资金出现问题与个人经济利益也没有任何关系，这是由“政府投资的无偿性”这种缺乏科学性的管理机制决定的。因此，从投资主体的角度来讲，对项目法人没有任何约束，也不能约束其管理行为。

公益性水利工程的投资效益难于用市场效益进行评价，这就造成了业主对投资效果的责任心无法到位，单纯从进度、质量方面的责任来考虑建设的效果，投资的控制仅仅是满足概算控制的要求，手段也仅仅是采用招投标等市场调节手段，没有动力使其在科学管理、技术进步等方面投入更多的精力以达到提高投资效率的目标。

我国对公益性项目的项目法人尚未采取有效的激励措施，促使其采用有效的管理方法，尽可能地降低工程建设成本。近年，国家出台了一些有关工程节余资金的政策，如2002年，财政部《基本建设财务管理规定》中，要求非经营性基金的建设资金节余，首先用于归还项目贷款，如有节余30%作为建设单位留成收入，70%按投资来源比例归还投资方。这些有关节余资金的规定对项目法人的自身利益不大，起不到鼓励节余的目的。

4.一次性建设机构易浪费资金和人才，管理水平不高

目前，水利建设项目尤其是枢纽工程建设中，采用的普遍做法是新建一个项目就新组建一个项目法人机构，因此，在工程开始建设之初，管理人员普遍缺乏建设管理经验。由于管理人员不熟悉建设管理程序以及国家有关的法律法规，在项目建设过程中，经常会出现“交学费”的现象，造成建设资金和管理费用的浪费。而当这些管理人员在工程建设管理过程中逐步成熟、具有较丰富的管理经验时，工程建设已渐近尾声，大部分管理人员又只能在管理单位重新适应新的岗位，只有极个别人员投入新的工程建设中，造成了建设管理人才、资源浪费。

同时，一方面由于法人单位是为特定项目的建设而成立，项目一旦完成就将人员分散到其他项目或其他机构，在建设过程中形成的经验教训无法得到全面的总结。另一方面，由于政府投资的项目，政策法规多、程序严格，对管理人员的专业性、政策性要求很高，而组建新的机构受到人事、劳动等用人制度的制约，难以吸引高素质的人材。如：对2008年中央投资的10个地市的水利建设项目统计，157个项目共成立57个建设单位、配备46名技术负责人，专业技术人员占管理人员总数的1/3，其中具高级技术职称的仅占1.9%，造成多个项目的法人代表和技术负责人由1人兼职。某市的32个水利项目配备50名专业技术人员 （仅1名具有高级职称），1人兼任10个病险水库除险加固项目技术负责人。临时多变的法人单位无法提高工程建设的管理水平。

二、完善公益性水利工程项目法人责任制的基本思路

1.公益性水利工程的经济学特性

公益性水利工程项目是指那些以社会效益为主，为社会提供公共服务。如河道整治、堤防工程、蓄滞洪区建设、水文设施、农田排灌工程、城市防洪工程、水土保持和水资源保护工程等。也包括一些虽有盈利，但难以收回投资或投资回收期较长或难以保障工程正常运行的项目。如水利航道、防洪灌溉为主的水库、跨流域调水工程等。公益性水利工程具有明显的社会效益和生态效益，直接的经济效益不显著或难以衡量。因此，公益性水利工程项目的产品或服务都是公共物品，其在受益上具有非排他性或者排他是不经济的；在消费或使用上具有非竞争性，同时具有较大的外部性。公益性水利工程项目的公共物品属性决定了私人无法或不愿意进入进行投资，其投资主体大多是政府，单纯依靠市场力量来完成工程建设几乎是不可能的，政府在公益性水利工程建设管理中发挥着主导作用。

2.公益性水利工程建设中的政府作用

公益性水利工程是公共工程,提供公共产品,存在市场失效,需要政府进行干预。在现行行政管理体制下，公益性水利工程建设往往实行政府行政首长负责制，权责一致，政府干预也是合理的。但是，政府是水资源所有者和规划者，是公益性水利工程项目建设的决策者和投资者，同时又是工程建设的行业管理者。政府多角色的定位，可能导致工程建设过程包办一切、政事企不分、监管缺位，权力的过度集中也不可避免地会发生部分人员利用手中的权力获取私利的现象。因此，就某项确定建设的工程而言，政府必须介入，但介入应有度。政府在工程建设中的作用，主要是对工程建设的外部环境负责协调保障，给项目法人以行政支持，并依法监督和检查项目法人的行为。

3.完善项目法人责任制的思路

公益性水利工程建设管理模式的选择在于建立一种机制，一种能体现项目参建各方之间权、责、利关系的制度安排，这种机制能够反映对于各方的约束与激励，以使相互的关系固定下来，保证工程的有效建设。根据公益性水利工程的特点，建设管理模式的选择应达到权责明晰、管理有效、规模化、专业化及保障社会利益的基本要求。公益性水利工程是由财政出资的，应该由政府有关部门来负责建设管理。为节约建设成本和管理成本，要积极推行专业化管理。公益性水利工程项目的规划、立项、设计与审批、移民、征地、资金筹集等涉及政府多个部门，政策性强；有关行政主管部门依法要对工程项目建设单位贯彻执行国家有关法律法规和方针政策的情况，招标投标、工程质量、进度、资金使用、概算控制的真实性、合法性以及单位主要负责人的经营管理行为进行监督；此外，公益性水利工程产生的社会效益和间接经济效益虽然十分巨大，但对于局部地区和少数人的利益来说可能会受损。因此，在建设中存在大量的协调工作，这些协调工作是项目法人不可能完成的，需要地方政府组建工程项目协调机构，协调解决工程建设中的政策性问题。所以，公益性水利工程的建设管理模式要采取1+1模式,即政府协调机构和建设管理机构（项目法人）。

三、政府协调机构的组织形式与职责

县级以上政府成立公益性水利工程建设协调机构应是一个非常设性机构，名称可定为“××政府公益性水利工程建设协调委员会”。委员会负责人由政府领导担任，成员由政府有关部门负责人和项目法人代表组成，日常事务由水行政主管部门负责，委员会决定的事项，按职责分工，由相关政府部门负责。

政府协调机构的主要职责是统筹协调指导区域内公益性水利工程建设工作。包括：制定实施有关政策措施；筹集工程建设资金；负责征地拆迁、移民安置；负责协调爆破物品的监管使用、审批以及协调解决其他工程建设外部条件问题和协助解决上级政府负责建设的公益性水利工程的有关政策处理问题。

四、项目法人的组建、性质与职责

公益性水利工程项目具有的非竞争性、投资来源的单一性、工程效益的不可衡量等，对其建设管理机制、方法提出了特殊要求。作为以国家投资为主体的公益性水利工程项目，其追求社会效益的特性及市场在建设管理过程中的失灵或至少是在现阶段的失灵，大部分公益性水利工程项目建设不适宜组建企业性质的项目法人。对这些项目应由各级政府组建一个事业性质的项目法人单位，名称可定为“××（省、市、县）水利工程建设局”，隶属于水行政主管部门，承担本级政府负责的工程建设任务。这样的机构长期从事性质相同的工程建设管理，管理规范、科学，经验丰富。专业化的事业建设单位担当公益性项目建设法人（事业项目法人），可以避免重复设置法人，减少建设管理成本；可以有效解决人才浪费、管理水平不高的问题；辅之以适当的制度，还可以避免企业项目法人挤用工程投资的问题。事业项目法人专业化管理有利于提高工程建设管理水平，保证工程质量，发挥投资效益。

公益性水利工程项目法人是该级政府所属项目建设的责任主体，对水行政主管部门负责。其主要职责是按规定具体组织工程建设，提出提请政府协调机构解决的问题。

五、建 议

完善水利工程建设法律法规体系，制定水利工程建设项目法人管理办法。明确政府、主管部门和项目法人的职责；规定各类水利工程项目法人的组织形态及机构性质；建立项目法人的监管和绩效考核制度；明确各级建设管理主体的法律责任。

[1]石红伟.中国水利工程建设项目法人组建模式研究[D].北京：中国农业大学.2005.

[2]汪斌.公益性水利工程建设项目治理初探[J].水利水电科技进展，2006，26（9）.