开发建设项目主体工程设计的水土保持评价重点与修正意见

姜德文

(水利部水土保持监测中心，北京 100053)

我国已进入科学发展的新时期，建设资源节约型和环境友好型社会已成为我国的基本发展模式和根本出路。水土保持方案的审查审批对建设资源节约型和环境友好型社会、实现科学发展具有重要意义和作用。近年来，水利部印发了一系列规章和规范性文件，以确保水土保持方案审查审批等水土保持工作的顺利开展并切实取得成效，仅 2008年国家就连续颁布了3部有关开发建设项目的水土保持国家标准。而强化对主体工程设计(简称主体设计)的水土保持分析与评价，并予以修正和完善，最大限度地把生态破坏和水土流失的隐患控制在决策和规划层面，避免因立项、选址、布局不当而造成资源损失和环境破坏，从源头规避生态风险，是今后水土保持方案审查审批的首要任务和重点。

评价和修正主体设计的依据是水土保持相关法律法规、国家标准，特别是对主体工程有限制性的行政和技术规定，如水利部 2008年184号文件《关于严格开发建设项目水土保持方案审查审批工作的通知》(以下简称“水利部文件”)，《开发建设项目水土流失防治标准》(G B50434—2008)、《开发建设项目水土保持技术规范》(G B50433—2008)、《开发建设项目水土保持设施验收技术规程》(G B/T22490—2008)(以下简称“国标”)中的100多条限制性条款(其中强制性条款 70条)。国标和水利部文件对水土保持的要求有3种表述:一是最严格的规定，用“必须”、“须”或“严禁”、“禁止”表述，这些条款无论在什么情况和条件下都不能违反;二是普遍要求做到的，用“应”或“不得”表述，这些条款在正常情况下均应做到;三是推荐性的意见，用“宜”表述，在条件许可时首先应这样做[1-2]。在方案编制、分析评价、技术审查、行政审批时，应严格区分这3种表述并严格把关。笔者根据相关规定，结合在方案审查审批中遇到的情况，就水土保持分析评价的重点内容、经常遇到的情况、如何给出不同的评价结论以及对主体设计如何修正等略做探索，以期能帮助编制单位、审查单位、审批单位做好此项重要工作。

1 工程选址选线及总体布局的分析评价与修正

1.1 评价依据

国标和水利部文件对主体工程选址选线都作出了水土保持规定，这就要求在项目前期论证阶段就要充分考虑和研究水土保持问题，尽可能避免因选址选线不当而造成的严重水土流失和环境破坏。

1.1.1 必须达到的要求

国标规定各类工程项目在前期选址选线时必须兼顾到水土保持的要求[1]，这是最严格的规定。水利部文件也规定，若主体工程没有比选方案，以及比选方案的水土保持评价缺乏水土保持有关量化指标的，则其水土保持方案将不予通过、不予审批。

1.1.2 应当做到的要求

国标规定工程选址选线应避开以下几大区域:①泥石流易发区、崩塌滑坡危险区以及易引起严重水土流失和生态恶化的地区;②全国水土保持监测网络中的水土保持监测站点、重点试验区，如全国水土保持监测网络一、二期工程建设的 738个站点;③国家确定的水土保持长期定位观测站。

1.1.3 指导性的要求

国标的指导性要求有:①选址选线宜避开生态脆弱区、固定半固定沙丘区、国家划定的水土流失重点预防保护区和重点治理成果区;②公路、铁路工程在高填深挖路段宜采用加大桥隧比例的方案;③工程占地不宜占用农耕地，特别是水浇地、水田等生产力较高的土地。

1.2 对主体设计的修正意见

1.2.1 选址不当的修正意见

对在影响国家重大生态安全的区域进行的开发建设项目，以及对生态破坏严重或对生态有较大影响的项目，应要求建设单位重新选址[3]。如西北某煤化工项目、高尔夫球场项目，在当地水资源极为匮乏的情况下，耗用大量水资源兴建该类工程，将加剧当地生产生活用水与生态用水矛盾，恶化生态环境。针对此类项目，在方案评审时应提出重新选址或予以否定项目建设的意见。

1.2.2 比选方案不完善的处理意见[3-6]

(1)主体设计中没有选址选线多方案比较的，退回建设单位，并要求主体设计单位根据水土保持规定重新论证设计方案。对在原址扩建、依托相邻工程的项目，可不要求异地比选，但应列出主体工程平面布置的比选方案。

(2)水土保持方案中对主体工程比选方案的评价没有用水土保持量化指标的(主要包括扰动面积、损坏植被面积、土石方挖填量及弃渣量、水土流失量及危害、工程投资等)，予以退回，要求方案编制单位补充完善。

1.2.3 比选结果的评价和结论性意见

(1)经水土保持评价后，当水土保持推荐方案与主体设计推荐方案一致时(即主体设计推荐方案扰动和破坏面积小、土石方挖填及弃渣量少、水土流失量小、恢复费用少，以及对水土保持功能影响小、水土流失影响指数低[7])，则给出“同意主体设计推荐方案”的结论，并在批文中明确指出同意的是哪一个工程建设方案(如哪个厂址方案、哪条线路)。当该建设方案变化时，根据水利部文件和国标规定应重新编制水土保持方案，重新审批，这样就可以避免审查与实施方案不统一现象的发生，确保审查审批的权威性。

(2)经水土保持评价后，若发现主体设计的几个比选方案没有明显的水土保持差异(如水土保持量化比较指标相差在±10%以内，各有少量的优劣，最终确定哪个方案都没有明显的水土保持制约)，考虑到主体设计推荐方案具有的多种比较因素(如经济、社会、环境等诸多方面的因素)，则可以给出“各比选方案无明显的水土保持制约，同意主体设计推荐方案”的结论。若在后续设计中，经进一步优化，最终选定的方案不是原水保审批的推荐方案时，建议以变更设计并进行备案(国家审批项目在省级备案、省级审批项目在地市备案)的方式予以确认，而不必再重新编报、审批水保方案。

(3)经水土保持评价后，若发现水土保持推荐方案明显优于主体设计推荐方案(即水保推荐方案较主体推荐方案扰动和破坏面积小、土石方挖填及弃渣量少、水土流失量小、恢复费用少、对水土保持功能影响小、水土流失影响指数低)，出现了完全不同的结论，则可区别以下两种情况分别提出处理意见:①采用水土保持推荐方案对主体设计不产生其他制约时，主体设计应按水土保持推荐方案重新论证，并给出“建议建设单位重新论证和选定推荐方案”的意见。②采用水土保持推荐方案，而其他方面对主体工程存在无法避免的制约时，经各方面综合协调，很难采用水保推荐的方案时，可给出“鉴于工程建设其他方面存在无法避免的制约性限制，在加强防治措施和水土保持功能补偿措施的前提下，基本同意主体工程的推荐方案”的意见;属于此种情况的项目，水保方案中必须加强预防保护、恢复治理、监测监控等措施，加大投资，提高标准，水土保持补偿费计收标准也应采用上限，以最大限度地恢复水土保持功能，降低因无法采用水保推荐方案所带来的资源和环境损失。

(4)针对资源赋存于特定区域(如国家规划的煤炭、有色金属、石油、天然气等资源开发基地，在有关部委的网站中可查到规划建设的重点区域和重点项目，特别是国家发改委网站)，而项目区又处于水土流失严重和生态脆弱区(如我国西部大多数地区、中东部的局部地区)，是国标中提出的宜避开的区域(即泥石流易发区、崩塌滑坡危险区，易引起严重水土流失和生态恶化的地区，全国水土保持监测站点、重点试验区，生态脆弱区，固定半固定沙丘区，国家划定的水土流失重点预防保护区和重点治理成果区)的项目，建议给出“鉴于该项目资源依托区无法避让水土保持敏感区域，在加强预防保护、恢复治理、水土保持功能补偿等措施的前提下，同意该工程建设”的意见。属于此种情况的项目，意味着该工程的建设对国家敏感区域的水土保持功能会有较大影响，将大大降低甚至丧失此功能，因此水保方案中必须全面强化防治措施，提高投资标准，确保措施的时效性和长效性。另外，这些生态脆弱区域(如晋陕蒙接壤地区、西南石漠化地区等)也多是国家和地方的水土流失重点治理区，国家和地方投入了大量资金开展了重点工程建设及小流域综合治理，因此凡毁坏、占用了治理成果的工程项目，水保方案中必须按恢复所需的实际费用，明确具体的赔偿恢复资金数额，并将该资金交由地方水行政主管部门组织异地治理和恢复，确保国家利益和社会利益不受到损害。

2 工程占地及水土保持敏感性的分析评价与修正

从节约和保护土地资源、维护和提高水土保持功能的角度进行水土保持评价，主要有以下几方面的内容。

2.1 占地面积的复核

国家对各类项目的主体工程永久征地有明确的规定和限制，并有严格的审查审批程序，一般不会突破。但在可行性研究阶段，对临时占地考虑不全面，往往造成现场施工时大量增加临时占地，使原批准的水土流失防治责任范围发生重大变化，监督管理失控。因此，在评审水保方案时应重点对施工道路、取土场、弃渣场、施工场地等附属区域的临时占地进行复核，主要是对水保方案中第3章项目概况中的各类占地进行分析、复核，对于占地不足或超标准的应提出意见并予以修正。

2.2 占地类型的复核

对取土场、弃渣场占用耕地特别是占用水田、梯田的，应进行充分的调研和评价，当有荒地可供选择时，不应占用生产力较高和水土保持功能较强的土地。特别是在南方人均耕地少的地区，应严格控制占用耕地。对不符合规定的，应提出意见并予以修正。

2.3 占地时段的复核

当临时占地使用结束后，应立即采取恢复措施，减少占用时间，及时恢复原土地的水土保持功能。主要根据水保方案第3章工程进度图、第8章水土保持措施进度双线横道图进行分析、评判。对不合理的，应提出意见并予以修正。

2.4 水土保持敏感性分析

从占用土地的水土保持功能重要性、水土流失敏感程度等方面进行分析评价。处于国家级水土流失重点预防保护区、水土流失重点治理成果区的项目，应取得省级以上水行政主管部门的同意;对无法避让而水保方案中又没有落实保护、赔偿和恢复措施的，应要求建设单位予以修正[6]。

3 土石方工程的分析评价与修正

3.1 土石方挖填及调运的分析评价与修正

目标是减少土石方挖填量和弃渣量，减少可能产生水土流失的施工环节，减轻水土流失及其危害。

(1)总量复核与修正。主体设计报告中的土石方工程量往往只有主体工程区的(如公路、铁路项目为路基工程土石方量)，经常会遗漏附属设施区(如站场、立交、施工道路、材料场地、施工场地)的土石方量，这是分析评价的重点，对不合理的应提出意见并予以修正。

项目土石方工程总体布置，也是应做重点评价和修正的内容。例如:西北某高速公路项目，由于主体设计确定的路基标高较高，会造成沿线大量挖(借)方，所以在方案评审时提出了在保障工程安全运行前提下适当降低标高的建议，从而大大减少了取土场数量、挖方数量;南方红壤丘陵区某一火电厂，主体设计确定厂区按同一标高设计，土石方量较大，在方案评审时提出分3个台阶布设，减少了大量工程量，也为主体工程节省了投资;东南丘陵区某机场项目，由于周边净空的要求，需削低周边许多山头，因而设置了多处弃渣场，在方案评审时提出适当提高机场标高，将弃方全部消化，取消了弃渣场，既有利于水土保持，也节省了工程投资。

(2)区段复核与修正。在可行性研究阶段，主体设计对土石方调运平衡的估算只是粗略性的，也无法做到与实际完全一致，但可以对区段间调配的合理性进行分析评价。如公路、铁路等线性工程，施工标段往往划分较短，一般是几公里、1座大桥、1座隧道就是1个标段，受施工时序、运输条件、施工组织等影响，跨标段调运很难做到，因此长距离调运土石方进行平衡是不可行的。当存在此类情况时，应要求主体设计单位重新进行土石方平衡分析与计算。根据行业设计深度的特点，可要求点式项目的土石方挖、填、借、弃及平衡计算尽可能做得具体、明确些。

(3)表土剥离和利用的复核与修正。表土资源十分珍贵，国标中提出了保留表土的规定[1-2]。凡占用具有一定肥力的表土，均应先予以剥离、保护，后期用于本项目或其他区域土地恢复。因此，任何建设单位都不能为了省事、不能因为有钱，将表土随意浪费，恢复时再花钱买土，造成二次破坏。当主体设计中没有按要求剥离和利用表土时，水保方案编制单位应予以补充和落实。剥离表土的厚度一般不超过30cm，可按此复核剥离量是否合理。

(4)弃渣利用的复核与修正。根据国标和水利部文件规定，多余土方应首先考虑回填利用或就近调剂利用。一是本项目内的回用，二是邻近其他项目的调剂利用，这就要求方案编制单位需对本项目、邻近其他项目的土石方需求进行调查、分析，尽可能充分利用，防止乱挖乱弃。不能为了方便省事而随意弃渣，只有经充分论证确实难以利用的方可作为弃渣处置。如黄土高原某火电厂，主体设计单位认为该区域不缺土，故将厂区的余方就近设一弃渣场处置，而进厂道路需土方时又就近设一取土场，其结果多出了1个取土场、1个弃渣场，造成了新的开挖、压埋以及扰动和破坏;某高速公路项目，挖方大于填方，沿线设置了许多弃渣场，在方案审查时发现沿线有一些其他在建项目需要大量的土石方，故而给出的审查意见是要求与其他在建项目协调，将弃方尽可能利用。

3.2 取(弃)土(石、料)场的分析评价与修正

3.2.1 设计与评价深度

可行性研究阶段各行业对工程的设计深度和要求不同，因此对取(弃)土场的分析评价可区别对待。点式项目总体布置范围较小，取(弃)方就近选择，方案评审时应要求逐一落实，并进行分析评价;线性项目战线长，可研阶段难以逐一确定取(弃)场地数量和位置，可按要求分类(如坡地型、沟道型、凹地型、平地型等)做典型设计，大型或特大型取(弃)土场需逐一落实。

根据国标规定，100万m3以上的取土(石、料)场、弃土(石、渣)场必须在不低于1∶10000的地形图上进行规划，并在补充测量的基础上进行设计。未达到规定的，在方案评审时应要求补充设计。

3.2.2 分析评价与修正的原则

(1)取料(土、石、砂、砾)场。①在县级以上人民政府划定的崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区，以及在山区、丘陵区取料场易引起崩塌、滑坡和泥石流的项目，其取土取料场必须重新选择;②在河道取砂(砾)料没有取得河道管理部门同意的，不得设置取料场;③在城镇周边设置取料场不符合城镇规划的，在正常可视范围内(一般按300m左右考虑)的应要求避开。

(2)弃渣(土、石)场。在下列区域设置弃渣场的必须重新选择:①对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响，如渣场下游有重要交通干线、居民、学校等;②对周边公共设施、工业企业、居民点安全有影响;③在江河、水库以及河道、湖泊管理范围内。如某一中型城市兴建热电厂，其贮灰场选在厂址附近的一处低洼地，原地貌的水田和旱地、林地将全部被占用。在方案评审时发现该厂附近有一电厂，已建设好一处贮灰场(灰坝、管理房、防护林等均已建好)，由于粉煤灰综合利用较好，目前灰场存灰很少。审查时就要求建设单位积极与另一电厂联系，租用该灰场做为本项目的贮灰场，这样既避免了新建灰场占用土地和森林资源以及由此引发的环境破坏和水土流失，又为工程节省了3000多万元的灰场建设资金。

[1]G B50433—2008，开发建设项目水土保持技术规范[S].

[2]G B50434—2008，开发建设项目水土流失防治标准[S].

[3]鄂竟平.突出重点加强科技 推动水土保持事业又好又快发展[J].中国水土保持，2007(5).

[4]曾大林.建立和创新开发建设项目水土保持理念[J].中国水利，2006(12).

[5]徐震.完善环境准入该做哪些工作[N].中国环境报，2010-01-13(2).

[6]姜德文，赵永军.生产建设项目水土保持准入条件研究[M].北京:中国林业出版社，2010.

[7]姜德文.开发建设项目水土保持损益分析研究[M].北京:中国水利水电出版社，2008.