人权理念下的农民土地权利保护

刘兆军

（1.中南财经政法大学，湖北武汉430064；2.东北农业大学法学院，黑龙江哈尔滨150030）

人权理念下的农民土地权利保护

刘兆军1，2

（1.中南财经政法大学，湖北武汉430064；2.东北农业大学法学院，黑龙江哈尔滨150030）

研究目的：以中国首部《国家人权行动计划》（2009—2010年）确立的农民土地权利保障目标为依据，探究人权理念下农民土地权利保护的应有完善。研究方法：人权法与物权法交叉视角下的文献资料法，规范分析与实证分析相结合。研究结果：农民土地权利具有特殊的人权价值，虽然对其保护取得成就，但其进步中的问题仍然突出，以征地和乡土势力严重侵害农民土地权利并影响农民的生存与发展为甚。欲充分保障农民在土地上的人权，必先寻求此问题的破解之道。研究结论：在尊重和保护农民人权的时代诉求下，农民土地权利的保护更需不断强化赋权后的维权功效、充分实现征地中的还权于民。

土地权利；《国家人权行动计划》；生存权；发展权

1 导言

“我们生活的时代是权利的时代，人权是这一时代人们普遍接受的惟一的政治与道德观念。”[1]为巩固已有成果，不断推动人权事业发展，中国第一部人权行动纲领——《国家人权行动计划》（2009—2010年）（以下简称《计划》）在科学总结与分析下应运而生，它的出台标志着中国人权事业建设进入到科学规划、统筹实施的新阶段。《计划》将依法保障全体社会成员平等参与、平等发展的权利与改善民生紧密联系起来，意义重大。其中的亮点之一便是《计划》突出维护农民的合法权益，使尊重和保障农民人权的价值观念得以强化。此时，决定农民权益状态的土地权利问题更加值得关注。

《计划》分别在土地承包经营、宅基地利用和征地制度三方面对农民土地权利进行说明，这是对十七届三中全会农村制度建设宏观目标的落实①十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》极大地尊重农民主体地位，将健全严格规范的农村土地管理制度作为今后农村制度建设的重点。，又将农民土地权利在人权范畴中加以明确，符合各类人权在时代进步中均衡发展和保护的迫切需求。但从《计划》执行情况的中期评估看，执行过程还存在不足[2]，农民土地权利保护更是其中的重点。因此，从《计划》的根本目的出发，本文将农民土地权利重新置于人权保护的视角下予以审视。

2 农民土地权利的人权价值解析

至今，中国已突破了传统的“三代人权”理论所架构的人权内容范式，将生存权、发展权作为首要人权，融“以人为本”的时代思想于人权理论创新，极大地丰富了人权的内涵，并出现了以和谐精神超越传统三代人权的对抗精神，向第四代人权发展的趋势[3]。《计划》对社会成员诸多权利的保护，正是围绕生存权和发展权这两类首要人权展开的。如果《计划》脱离了生存权、发展权，便失去了存在的意义。农民作为社会成员，与农村土地紧密联系，在中国土地制度的安排下享有多种农地权利。《计划》对农民土地权利的保障，便具有关乎农民基本生存权与发展权的特殊人权价值。因此，农民土地权利正是农民人权的特殊内涵所在。

2.1 土地权利是维系农民生存权的前提

土地作为农民最能接受和最愿拥有的物质资料，是“维持本人及家属的健康和福利所需的生活水准”的基础保障[4]。从资源属性看，农业用地是生产劳作的载体，土地产出直接决定着农民的温饱状态和生活质量；宅基地更加担负着农民在居住方面的最低生活限度需求。对绝大多数农民来说，土地仍然是长期惟一的谋生工具，保有土地借以保障生存的强烈愿望不会弱化。所以，土地承包经营权、宅基地使用权成为维护生存最基础的保底权利。另一方面，从资产属性看，土地蕴涵的巨大财产价值使农民获取了原始财产。因土地承包经营而享有的土地收益是农民获得财产性收入的主要来源，承包地、宅基地更是被民间作为可量化的财产存在。由于每个人应享有必需的生存权，如足够的食物和营养权、衣着、住房和在需要时得到必要照顾等[5]，那么将土地变现为财产并由农民在一定范围内取得支配权利，基本的生存问题自然实现。如有征地行为出现，以土地为生的失地农民将丧失直接生产资料和收入来源，首要考虑的便是其生存问题，发放的补偿安置更要发挥保障农民未来生存的基本作用。因此，土地权利是决定农民在最低限度内相当生活水准的根本权利，这应成为不可逾越的底线。

2.2 土地权利是实现农民发展权的基础

当前，中国已经开始从以解决温饱为主要目标的生存型社会进入以人的发展为目标的发展型社会[6]。发展权利是生存权基础上的不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现[7]。《计划》体现的农民发展权目标，是使农民成为发展主体、成为发展的积极参与者和受益者，不断改善自身福利。由于发展权是权利的多维度体系，它的实现需要依赖众多路径。其中，在具有天然保障功能的土地之上不断确立发展目标，凭借土地权利积极参与主体福利的改善行为，是农民最易产生的心理；更重要的是，土地的资产价值是农民积累财产并提高经济能力的根源。当前，越来越多的农民利用农地探索多种经营方式、扩大经营规模，以此壮大经营实力，表明其在土地上寻求突破发展的愿望日益迫切，由此产生的土地财产权利属经济发展权，对其他类别的权利发展实现具有明显的制约作用。在征地发生之时，失地农民丧失了获取直接发展的载体，那么各项补偿安置则必须对这部分土地之上的未来期待利益进行保障。因此，土地权利是影响农民发展权实现的最基础要素。

3 农民土地权利保护的进步及其人权意义

土地权利是农民人权的主要内容，但该权利的保护不能由农民自发完成，更多地需要国家实施高效制度与强制规范，因为国家有权利和义务制定适当的发展政策，以此保障全体人民和所有个人可以积极、自由和有意义地参与发展并公平享有所带来的利益，改善全体人民和所有个人的福利[7]。至今，中国运用法律、政策等手段保护农民享有的土地承包经营权、宅基地使用权等权利，为保障农民生存权和发展权发挥了积极作用。

3.1 土地权利保护与生存权保障

在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等土地利用管理的法律规范下，土地承包经营权、宅基地使用权已由最初的政策调整提升至物权保护，确定的权利进而可成为权力配置和运作的目的与界限[8]，维系农民生存权的基本权利归属较为明晰，权利行使受到保护。十七届三中全会又对赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权、依法保障农户宅基地用益物权予以特别强调，进而体现于《计划》之中，成为新时期农民土地权利保护的根本依据和方向。同时，现行法律制度体系对征地的基本程序、补偿安置标准等进行规范，失地农民也可在理想状态下的制度实施中实现基本生存权的补偿。因此，现行法制安排和政策精神对土地承包经营权、宅基地使用权的保护，兼顾了农民生存的自然需求和社会保障，实现了维护农民生存权的预期目的。

3.2 土地权利保护与发展权保障

现实中的农村土地社会功能不再单一，土地权利更与农民发展权息息相关。《物权法》、《农村土地承包法》等法律规范和国家关于农业农村发展的重大决策无不对依法、自愿的农地利用行为加以保护，积极引导土地流转、宅基地集约利用等行为，于发展权层面体现保障农民经济权利的主旨。同时，十七届三中全会与《计划》都明确提出，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，更加体现了在制度突破中实现农民未来发展权的目的。另一方面，初步建立的征地补偿制度，为失地农民提供了相应的经济补偿和社会保障，目的是使农民的生活水平不低于原来状态，并将职业和身份彻底改变的农民纳入到新的保障体系和发展环境。因此，征地补偿在一定意义上具有延续农民土地权利的预期功能与利益的作用，为农民发展权提供了原则性的保护。

4 农民土地权利保护的缺陷及其人权影响

对农民土地权利的保护，虽然体现出保障农民人权的积极意义，但其中并存的问题同样突出，与《计划》中的农民权益保护目标存在巨大差距。

4.1 征地行为对农民人权的制约

由于中国至今未建立科学的征地制度体系，未对征地的“公共”范围进行明确界定，补偿标准与理念并不符合农民现实需求；即使是已有的法律规范做出征地需要经过有权限部门的严格审批、实施合理补偿安置等规定，也无法消除城市化过程中部分利益群体滥用土地权属的模糊性、肆意行使缺乏监管的行政权力、瓜分本应公平支付的征地补偿等失范行为，使农民不能充分享有土地的增值收益，并被置于收益分配链条的最末端，更因社会保障的缺乏而无法被新的发展环境接纳。农民的经济权利为发展权实现提供物质基础，主要依靠土地财产收益来实现。因此，引发矛盾的征地行为完全忽视了公平正义的人权原则，以表面的微弱补偿取代实质的土地收益，是剥夺农民土地权利进而侵害农民发展权的掩盖。当安置与保障途径没有落实，而仅有的补偿难以维持后续的生活所需时，农民的基本生存权便会受到威胁，农民在抗争中与其他利益主体引发的纠纷和冲突不断激化①农民难以取得必要的土地财产权益，由征地引发的社会问题从未平息甚至愈演愈烈，个别地方还出现了农民群体性的土地维权事件（如黑龙江、江苏、陕西等地均发生过农民宣布拥有集体土地所有权的行为）。，更加影响了农村社会的和谐稳定。

4.2 乡土势力对农民人权的侵害

随着国家各项惠农政策的实施，形成规模的土地承包经营将会为承包人带来更多的收益；城乡经济的快速融合使得部分具有较好区位条件的农村集体建设用地价值倍增。此时，众多乡土势力也将其控制范围延伸到农民土地之上，其对土地利益的攫取行为主要体现在集体内部的承包地、宅基地流转的强包强占过程中，权力、资本、宗族强势甚至黑恶势力已经开始巧取豪夺，侵占农民权益[9]。此类问题虽不是普遍现象，但从近年来公布的案例来看，其后果极为严重，不容忽视②此类问题在基层屡有发生，黑龙江省通河县农民土地承包经营权被侵害的事件经媒体曝光后，更加引起广泛的社会关注。。乡土势力主要通过暴力、恐吓等手段强行取得本应分配给村内集体成员承包耕种的土地，而后再以高价变相向外流转，对大多数本分且又没有其他收入来源的农民来说，根本无力耕种此类土地，却又无法与强大的乡土势力进行对抗。因此，此种行为直接影响农民生存状态，严重侵害农民的生存权利，成为新时期的“土地兼并”。农民被置于极为严重的生存危机之中；由此引发的普遍性群体上访行为难以处理，激化的矛盾还为深层的社会冲突埋下隐患。

5 人权诉求下农民土地权利保护的完善

上述问题表明，在不法征地和基层势力的强取行为、某些部门与利益联盟共同侵吞土地利益的过程中，农地权利保护制度在基层执行中遇到地方势力的阻碍，农民作为弱势群体实难摆脱成为牺牲者的命运，最终面临现实生存与实质权利双重贫困的真实状态。因此，为使农民能够在土地上得到最基础的人权保障，更需对其土地权利进行全面保护。

5.1 强化赋权后的维权功效——保障生存权

土地权利保护对于农民的生存权而言，不是仅以农民依靠土地延续自然意义的生命为惟一标准，还应在社会意义上体现出农民由此得到的必要保障，法谚“无保障即无权利”即是此意。这就决定了关涉农民主体生存权的土地权利保护必须在“赋权”与“维权”的相互支撑中实现。

中国已在家庭承包及宅基地分配等制度实施中为农民赋予土地权利，取得了广泛的“赋权”成就；并在系列的正式制度规范颁布施行后形成总体的“维权”框架。农民权利虽已得到确认，但适用中的权利维护细节缺失，法律规范等正式制度的尊严未能在相对封闭的村集体组织内得到尊重，土地权利自然失去存在的土壤。乡土势力对农民土地权利的侵害，即是国家对农地“赋权”与“维权”脱节状态的真实体现。那么，当农民的某项人权处于困境中，农民有权向国家请求帮助，国家有义务满足农民的这种请求[10]。《计划》也已经强调了“依法保障农民对土地的占有、使用、收益等权利；惩处违反土地管理规定的行为”。因此，为保护具有生存权意义的土地承包经营权等权利，必须在现有的赋权基础之上强化维权的作用。“赋权”是农民土地权利制度构建的基点，一经确定便在相当长的时期内稳定的发挥主导作用；而“维权”是农民土地权利制度得以落实的保障，成为“赋权”后的主要任务，且需在不同时空条件之下及时调整，其根本目的在于显化农地制度规范在基层的执行功效，保障农民在公平待遇下取得的基本土地权利不受侵犯。对农民首要的土地权利展开的“维权”，应通过长效的土地权利行使保障、侵害救济、规范制度执行监督、检验改进、责任追究等综合措施共同发挥作用。同时，除进行乡村基层治理外，还应将农地维权纳入更为直接的垂直监管体系，以此遏制基层势力的垄断控制与利益结盟。“维权”机制的良性运转，最终将消除农民土地权利被侵害而出现的生存权危机和不良倒退，并在国家立法与全面适用中不断稳固生存权保障。

5.2 实现征地中的还权于民——维护发展权

当前，新的环境使得发展权并不是与传统的公民权利、政治权利、经济权利、社会权利、文化权利并行的一种人权，而是关注诸类人权在质与量上的全面提升[11]。在影响最为重大的征地行为中，言及农民发展权，便不能单一地认为农民享有接受补偿资格即为获得发展，因为发展是多元的，征地中的多种权利赋予与征地后的长久保障无疑都是必要的，这些权利是互相补充、互相联系的，只有当它们汇合在一起的时候，才能成为一个以人为核心的发展的保证[12]。

农民在违法征地中被强制剥夺了民主参与、公平补偿、享有保障的发展权利，被排除在未来的发展成果之外。因此，欲实现农民发展权，则必须在征地中率先实现“还权”于民。“还权”是在农民发展权范畴中，体现十七届三中全会与《计划》对农民权益特殊保护的应有之义，以农民与其他主体同等地参与经济、政治、社会和文化的多元发展理念为主线，以共同享有发展成果、提高人权质量为目标，将经济、社会保障以及民主参与等多方面权利为农民真正确立下来。因此，“还权”应由以下内容有机构成，即征地前的农民利益表达机制与科学的补偿安置路径；征地中的监督与救济机制；征地后的发展成果共享策略；健全的社会保障体系等方面。在“还权”机制保障下，农民具有反映切身利益和真实意愿的话语权，可就征地的合法性与公正补偿安置标准提出实质意见，而不是表面的听证①自2003年温家宝总理提出应在征地中建立听证制度后，2004年国土资源部实施《国土资源听证规定》，明确规定征用农民承包土地中涉及安置补偿等农民切身利益的，农民有权提出听证，但听证制度成效甚微，甚至只成为一道程序。；可对征地之中的权利寻租、滥用与违法侵害行为进行监督并获取救济；在得到公平的经济补偿同时可享有征地后的增值收益与社会发展成果；可得到综合的社会保障，彻底废止征地补偿采取的强制性权利买断行为，具有公平参与、民主决策的政治权利保护意义。同时，还需辅之以公共利益界定这一前提条件，必须尽早将“公共”的范围科学确定下来，否则假借公共利益之名索取土地权利变相获利的不法征地行为不会杜绝。

6 结语

总之，农民在土地上的权利，事关他们的生存与发展，必须跃升至人权保护的更高层面。正如考特和尤伦所言，“把一组关于资源的权利分配给人们，也就把在资源上的自由给了人们”[13]。《计划》内容对农民土地权利的涵盖，已经为其形成了人权保护的必要准备。与此相适，关系农民土地权利的赋权、维权、还权法律创新和制度完善更需不断跟进，才能在保障农民生存权、实现农民发展权的诉求下，使农民真正享有自由而充分的土地权利。

（References）：

［1］L·亨金.权利的时代［M］.北京：知识出版社，1997.

［2］王晨.《国家人权行动计划》（2009—2010年）执行情况中期评估报告［EB/OL］.http://www.cnr.cn/allnews/200912/t20091203_5057 08727.html，2009-12-03/2009-12-25.

［3］徐显明.人权与人类和谐（代序）［A］.徐显明，人权研究（第五卷）［C］.济南：山东人民出版社，2006.

［4］《世界人权宣言》第25条第1款［EB/OL］.http://www.humanrights.com.cn/human/2005-05/27/content_108537.htm，2005-05-27/2009-12-20.

［5］格德门德尔·阿尔弗雷德松，阿斯布佐恩·艾德.世界人权宣言：努力实现的共同标准［M］.成都：四川人民出版社，1999：537.

［6］周正平.加快剥离农村土地的社会保障功能［J］.新世纪周刊，2009，（7）：64.

［7］《发展权利宣言》第3条［EB/OL］.http://www.humanrights.com.cn/human/2005-05/27/content_108584.htm，2005-05-27/2009-12-20.

［8］马俊驹，余延满.民法原论［M］.北京：法律出版社，2007.

［9］徐绍史.改革农村土地管理制度不能等不能急不能乱［N］.人民日报，2009-06-19（10）.

［10］夏立平，岳悍惟.试论中国农民的人权发展［J］.法学论坛，2001，（2）：25.

［11］徐显明，齐延平.论中国人权制度建设的五大主题［A］.徐显明，人权研究（第二卷）［C］.济南：山东人民出版社，2002：172-173.［12］姆博.人民的时代［M］.北京：中国对外翻译出版公司，1986：96.

［13］罗伯特.D.考特，托马斯.S.尤伦.法和经济学［M］.上海：上海财经大学出版社，2004：130.

Protection of Farmers’Land Rights through the Perspective of Human Rights Ideology

LIU Zhao-jun1,2
（1.Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China;2.College of Law,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

The purpose of this paper is to explore the necessary amelioration for the protection of farmers’land rights through the perspective of human rights according to the goals of protecting farmers’land rights in the first National Human Rights Action Plan of China（2009-2010）.Methods employed are the combination of documentation under the viewpoints of human rights law and property laws,as well as the combination of normative and empirical analysis.The results indicate:（1）farmers’land rights include the special value of human rights.Although achievements on protecting it have been obtained to some extent,there are still obvious problems occurred during the progress.The most serious problem is the infringement upon the land rights and further upon the subsistence and development rights of the farmers through land expropriations and local formal and informal powers;（2）a solution for the problem is the precondition of full guarantee to farmers’human rights in terms of land.It is concluded that under the era of appealing the respect and protection of farmers’human rights,efficacy of farmers’land rights protection after entitlement should be enhanced continuously,as well as actually return the rights to farmers during land expropriation.

land rights;National Human Rights Action Plan of China;rights of subsistence;rights of development

F301.1

A

1001-8158（2010）07-0018-05

2009-12-29

2010-04-10

2010年国家社科基金青年项目（10CFX046）；教育部人文社会科学研究青年项目（09YJCZH120）；东北农业大学博士启动基金项目（2009RC07）；中南财经政法大学博士后资助项目（2010年度）。

刘兆军（1979-），男，山东招远人，讲师，博士后。主要研究方向为农地法律制度。E-mail:lzj_79@163.com