浅议暴力拆迁与暴力反拆迁——分析公权力越位与私权利失位分析及若干建议

陈 楠

（中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074）

随着我国城市化进程不断加快，城市拆迁规模越来越大。房屋和土地是城乡居民的生存之本，地上附着物凝结了被拆迁的原住户、用户的资金与劳动力，是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件。由于拆迁规划不合理，补偿安置不及时、不到位甚至不合理等原因，暴力拆迁与反暴力拆迁事件时有发生。这类公权力与私权利纠纷往往产生两败俱伤的结局，严重影响社会稳定和发展。

1 公权力越位和错位

1.1 公权力越位

权利的缺位，主要是指人们与生俱来的某些权利和相关法律或者规章制度所赋予的权利或者所规定的权利难以得到甚至得不到保障。这些权利的缺位，除了与人们权利意识的薄弱有关，更多的是由于权力越位造成的。由于权力越位，使权力常常凌驾于权利之上，从而导致权利得不到应有的尊重和保障。

政府是国家代表，行使国家公权力。在城市拆迁中，政府职能“越位”主要表现为行政许可权的滥用。某些地方政府以为追求效率，违反法定程序，如在收回拆迁户的土地使用证之前，就擅自将房屋的土地使用权交给开发商；一些地方为“加快”城市发展步伐，向不具备建设项目法定条件的拆迁人颁发拆迁许可证，导致违法拆迁。

政府职能“越位”还表现在对拆迁评估的干预不当，对征用土地价格评估与同期市场价格发展脱节，及干预方式不准确。拆迁补偿是否公正、公平，直接关系到被拆迁人的合法利益是否得到保障。城市拆迁矛盾纠纷是利益相关者的利益失衡，而公共利益的泛化与偏颇，在公权力的主导下，导致被拆迁人与拆迁人之间在补偿安置问题上的严重利益失衡，激发社会矛盾。通常发生冲突的原因在于，拆迁评估机构为了降低标准给予补偿的价格通常是少于土地的市场价格，而又因为许多评估机构本身就是由原来的一些政府职能部门分离出来的，它们与政府职能部门有着多多少少的“暧昧关系”。如本来是用于商业征收，而评估时一律只按公益征收来补偿，这样确定的价格就与市场价格相差甚远了。还有，就是一些政府为了提高拆迁效率，规定一律采用货币补偿的方式，而政府所给的补偿并不能在当地或者根本不足以让被拆迁户按其原有的生活水准继续生活。这也间接剥夺了被拆迁户安置方式的选择权，严重侵犯看被拆迁人的基本生存权利。

1.2 公权力错位

我国自20世纪90年代以来，我国城市扩建和旧房、危房改造中的拆迁任务越来越重。其中，不少政府为突出政绩，从片面的经济利益出发，忽视城市建设中自身的经济实力，以经营城市土地作为城市经济发展动力，在规划过程中，完全不考虑当地社会和文化等因素，打着“公共利益”的幌子强行推动大规模的城市改造，导致政府角色错位。即在城市房屋拆迁过程中，政府扮演着许可拆迁人和直接拆迁者的双重角色，这就造成政府不能清晰地界定公益性拆迁和商业性拆迁，滥用职权，使政府开发商与被拆迁人之间利益失衡。

实际上，政府角色主要应体现在以下两方面：第一，政府是拆迁的监督管理者，这是符合法律规定的。根据国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》及相关法律条文，政府在拆迁中监督管理的职能包括拆迁许可证的颁发、拆迁纠纷的行政裁决、行政强制拆迁等。第二，政府不应扮演拆迁项目的直接拆迁人的角色。有些政府以顺利拆迁为由，不论是公益性拆迁还是商业性拆迁，都直接强行介入拆迁工作。政府的这种介入行为带来的影响主要有两方面：一方面，政府直接成为拆迁纠纷当事人的一方，使拆迁纠纷的行政裁决、行政强制拆迁等失去意义；另一方面，房屋所有者不仅不能实施自力救济，还无法受到政府行政权力的保护，甚至受到行政权力本身的侵害。

2 公民权利的失位

2.1 听证程序的缺失

目前，大多数拆迁案例中，政府都没有组织听证，完全不顾及当地社会和文化保护，以及居民对拆迁安置或者补偿的意见而进行强行拆迁。行政机关不组织听证的做法，使被拆迁户与行政机关之间地位不平等形成巨大反差，在诉说无门的情况之下，也使用对抗性暴力来反对强制拆迁，从而使得双方为维护各自利益而走向极端。“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”因此，虽然听证制度并不能绝对地避免不公正结果的出现，但它起码有助于促进和保障结果公正。然而，让人遗憾的是，我们在整个条例中根本看不到听证的字眼，仅仅是在建设部颁布实施的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中，出现了两条有关拆迁裁决听证的规定：一是《规程》的第七条：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证”，二是《规程》的第十八条：“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容进行听证。”可见，我国目前没有建立系统的拆迁听证制度。从现有制度来看，有关拆迁行政裁决制度与许可城市房屋拆迁的听证制度相差甚远。

2.2 被拆迁户寻求救济途径的单一化

被拆迁人以伤害自己或者结束生命的方式来表达对拆迁补偿的不满，这足以令人警醒。法制社会里，司法救助本应该是一个有效且和平的解决方式，那么为什么还有如此多的被拆迁户选择这样非理性的方式？再来看看有关的救济条文，《城市房屋拆迁管理条理》第14条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门和同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以在收到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉。”这样的条款能为被拆迁户带来什么样的利益保障？实际上，只通过行政程序来解决行政纠纷，显然是有局限性的。法院认定房屋拆迁裁决不合法只能撤消并判令重作，由作出裁决的原行政机关处理。因而拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终处理。而行政裁决的救济方式很难对被拆迁人有利，因为城市规划和拆迁或授权开发商本身就是政府行为。这就造成一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为，也不愿选择法律途径解决问题。至今为止，还没有一项拆迁是因为被拆迁户的起诉而停止的。

3 防止暴力拆迁以暴力反拆迁的若干建议

3.1 完善拆迁听证程序

（1）把听证设为必要的程序并确切落实。现代化国家的行政程序法典化是大势所趋，这一趋势的一大特点就是在行政法或者行政程序法中以明确的条文对听证程序进行确认和规定，使听证成为利害关系人的法定权利，使行政机关成为法定的义务机关，并使拆迁的方案根据听证的内容进行修正。没有经过听证的不予立项，更不予颁发拆迁许可，应该听证而未组织听证却颁发拆迁许可的要承担一定责任，并使之成为硬性规定。

（2）扩大听证内容。听证内容涉及到被拆迁户的具体权益，而与被拆户利益直接相关的当然是补偿部分。补偿是否到位取决于评估单位对被拆迁房屋做出的评估是否准确。因此，在听证的内容方面应该加入对评估补偿方面的内容，具体操作应该是：在评估部门对被拆迁房屋做出评估后，政府应该组织被拆迁户或者其代表进行听证，让评估机构接受质询、回答提问、解释问题，广泛听取各个方面意见后确立补偿标准。此外，听证内容应当是对准备实施的拆迁计划和拆迁方案进行可行性商讨，涉及到立项是否正确、规划是否科学、拆迁人是否具备拆迁资质、价格评估是否公平合理等多方内容，搬迁期限、补偿方式、补偿标准、安置地点、过渡方式、过渡期限等敏感要素，均是听证的重点内容。

3.2 引入行政附带民事诉讼制度

城市房屋拆迁程序涉及的利益关系复杂繁琐，当中主要涉及的拆迁人、被迁人、政府三方。在大多数情况下，政府以为“公共利益”进行拆迁的理由，对被拆迁户补偿和安置不到位，导致被拆迁户不满，从而引发诉讼。但在行政诉讼中，真正与被拆迁户有直接利害关系的通常是补偿和安置问题，引入附带民事诉讼正好为房屋拆迁纠纷当事人提供了一种及时、有效的权利救济途径。而单纯的运用行政诉讼和单纯的民事诉讼都不能平衡三方当事人的利益，因此，把附带民事诉讼引入城市房屋拆迁中的行政诉讼是必要的。

3.3 完善拆迁补偿安置制度

（1）被拆迁户的补偿额度市场化。目前房屋拆迁补偿额度不足的重要原因之一，就是评估机构在评估被拆迁房屋未按市场标准进行。在城市房屋拆迁中，评估机构一般由拆迁人指定。由于二者之间的“亲密关系”，加之市场监督缺失，评估机构在评估时难免不会根据他们之间的利益有所倾斜，这便会侵犯到被拆迁户的切身利益。因此，要有效保障被拆迁户的利益，须在法律条文中明确以下几点：①评估机构市场化。即评估机构应该独立于政府和拆迁人之外，并明确三方当事人是平等的市场主体，评估机构自主评估。②拆迁补偿的标准市场化。为了保障被拆迁户的合法利益，必须将拆迁补偿额度推向市场，政府在拆迁中不应制定补偿或者安置标准，应由评估机构综合考虑各种影响被拆迁房屋价格的因素，并根据实际市场价格确定，以保证被拆迁户在拆迁后能保持原有的或者更高的生活水准。

（2）完善补偿安置制度。在城市房屋拆迁中，对被拆迁户的补偿安置问题是解决拆迁纠纷的又一重点。在完善拆迁补偿安置制度方面，笔者提出以下几点建议：①政府应先行给予补偿或者安置。即政府应先与拆迁人达成拆迁补偿安置的协议，并向被拆迁户发放补偿安置费用后，方可向拆迁人颁发拆迁许可证书。②被拆迁户可按其意志选择补偿或者安置的类型，同时，应该提高拆迁补偿安置的标准。被拆迁户可选择货币补偿、住房补偿等方式，政府和拆迁人应尊重其意愿。

在货币安置中，补偿费用除包括房屋及其附属物补偿费、土地使用权补偿费外，还应该包括一定的精神损害赔偿金。补偿标准也应该随房价上涨而有相应提高。如《广州市城市房屋拆迁管理办法中》规定在特定地区内，对被拆迁房屋补偿价格按照房地产市场价格增加20%。这就是充分考虑到了房地产增值、被拆迁人搬迁成本、被拆迁人分担公共空间的损失及部分精神补偿。⑧当前的拆迁补偿安置标准较低，不符合市场价值规律，只有通过提高拆迁补偿安置标准才能填补被拆迁人因拆迁而受的利益损失。而在住房补偿中，则要注意迁用房或异地安置用房应符合设计标准的要求和建设质量，其配套设施，必须同步建设，以保证被拆迁人基本生活要求。因拆迁人责任延长过渡期限的，对被拆迁人或房屋承租人应当增加临时安置补助费。

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