产品安全与产品责任保险——以美国、欧盟和日本为视角

2010-04-03 07:56赵晓旭

财经论丛 2010年5期

赵晓旭

(对外经济贸易大学国际经济贸易学院,北京 100029)

一、引言

随着科技的发展和社会的进步,大量的现代化产品不断引入流通领域。然而,在人们生活质量得到提高的同时,由于人类认识的局限性,这些现代化产品也对人们的人身、财产造成威胁。提高产品安全成为现代社会的重要政策目标。

美国自上个世纪60年代就引入了缺陷产品的严格责任,不断制定产品的安全规则,产品安全是最重要的公共政策之一,长期以来通过司法途径来激励生产者提高产品安全。80年代经历了产品责任体系的危机,引发了产品责任对市场效率影响的争论。继美国之后,欧洲产品责任指令也采取严格责任,把它作为统一市场体系的基本要求。企业界有部分反对者认为严格责任的规定可能加重企业负担,而支持者认为指令的采用有利于产品责任受害者的保护,而这种标准靠单个国家的国内立法难以推行[1]。日本的产品责任法也采取严格责任,以期进一步促进产品安全。

本文将对以上国家和地区的产品责任法律制度以及相关的政策体制和市场机制对产品安全的激励进行分析。对不同的产品责任风险,尤其是事故损失大发生概率小的风险的激励因素进行剖析,探讨责任保险在该风险事故的威慑与补偿中的作用。

二、美国,欧盟和日本产品责任法的现状及其影响

(一)美国、欧盟和日本产品责任法的现状

美国的产品责任法主要是州法,而不是联邦统一的立法,各州都有自己的产品责任法,而且各有差异,美国商务部于1979年1月提出了《统一产品责任法 (草案)》,供各州采用,但至今尚未被各州采用[2]。美国通过判例确立严格责任原则,并于1965年编入《侵权法重述》(第二版)。各州法律规定虽有一定差别,但都在执行严格责任原则。美国产品责任法在80年代经历了较快的发展,判例法扩大了产品责任的范围。生产商则对州立法者施加压力,要求通过保护他们利益的法律,最广泛采用的法律改革措施是法律的休眠,旨在设立一个除斥期间,超出这个期间不能再提起诉讼。另一个就是要求通过联邦产品责任法,对商家的责任进行限制[3]。

欧共体理事会1985年通过了对缺陷产品责任的指令 (EC directive 85/374)(以下简称产品责任指令),旨在在欧洲国家实行严格的产品责任,在指令出台之前,各成员国没有针对产品责任的特别法律,德国例外,1976年出台的药品安全法实行严格责任,法国民法典中有严格责任的因素存在,法院按照合同法或者法律规定对产品责任案件实行严格责任。然而产品责任指令实施后,没有出现生产厂家和保险公司所害怕遇到的诉讼和索赔的大量上升[1]。

日本属于大陆法系国家,法院主要依据民法典709条关于侵权法中疏忽责任的规定来处理产品责任案件,而民法典的这一条规定自1898年以来一直没有修改过,日本法院没有机会应用新的理论如严格责任理论来处理产品责任案件,根据疏忽责任理论,原告通常须举证证明生产者违反了可预见的不利后果的责任。尽管没有严格责任理论,法院有时候应用“假定疏忽”或更高的注意义务来减轻原告的举证责任[4]。在欧盟产品责任指令的激励下,1994年通过的产品责任法采用了严格责任,开启了用司法手段促进产品安全的大门。

(二)严格责任体系在美国、欧盟和日本的执行及对保险业的影响

上世纪80年代的责任保险危机,激发了人们对危机产生的原因、责任保险的动态定价机制、美国民事侵权责任法律、责任保险体系的效率等问题的广泛研究和讨论,由于80年代早期部分保费的降低,保险人经历了多年的日益增大的经营亏损之后,80年代中期责任保险保费急剧上升。除保费急剧上升外,危机还体现在广泛传播的保单可得性问题的报道如降低保单限制方面[5]。在责任保险危机中,石棉责任保险是美国历史上一次大的群体侵权事件,也给保险业带了了沉重打击。1985至1990年之间,美国联邦地方法院受理的产品责任案件中,涉及石棉的案件平均占到55.9%。保险人在设计CGL保单时没有预料到承保石棉责任的风险,这后来成为议论的焦点,但是他们承担了这一系列风险,保险业在这次危机中经受住了考验[6]。在80年代中期以前,期内发生式是欧美国家当时采用的唯一的责任险保单形式,因为这种保险责任期太长,又称长尾巴索赔,此后设计了期内索赔式保单,将索赔时间限定为36个月以内,称为“日落条款”。

欧盟产品责任指令放弃了欧洲大陆法传统的过失责任原则,而采用严格责任原则,将严格责任扩展到整个欧盟成员国,这是一个很大的变化,其创新还在于产品责任诉讼中的举证责任倒置。产品开发风险抗辩的采用是指令对于严格责任的松动,在指令中它属于可以选择适用的条款。在卢森堡和芬兰,生产者在开发风险的情况下也要承担责任,还有的国家将这种风险局限于一些特定产品,如在西班牙是食品和药品而在德国只有药品,在法国是身体器官和产品,开发风险难以获得保险保障,有人提出是否为其设立赔偿基金,目前德国和瑞典在药品行业设立了赔偿基金[1]。

指令实行后保险费率有所增加,但并没有导致企业界人士担心的保险费率的暴涨。在新的形势下,各国的责任保险投保面显得不足,法国、德国、意大利等国根据本国责任保险的体制安排针对产品事故的责任保险。保险费的增加得益于各国对产品安全的日益关注,保险市场竞争更加激烈,导致保险条款的变化,为了不引起费率的过度竞争,一些主要风险被列为保单除外责任[1]。

在日本新的产品责任法实施之前,日本公司即做好了迎接挑战的准备,加大保险保障的范围。虽然在这之前私人产品责任保险已经存在了40年,但是在产品责任法出台之前,生产者很少购买产品责任保单。1994年年初,新的产品责任法实施之前一年多,购买产品责任保险的企业数量激增,很多保险公司的业务量都较该法出台前翻番。为了给中小企业提供产品责任保险,三个主要的中小企业联合会于1995年4月组成承保辛迪加,为成员企业提供团体保险,通过这种团体保险体制,保险费可以减少47%,较独立投保大大减少保险费的支出,一些不愿支付高额保险费的中小企业由此获得保险保障[7]。

三、产品安全体系的构建:事故成本与损失分散

(一)产品风险的分类和产品安全的激励机制

今天的消费者使用产品的时候,很难预见到它们的副作用,很难得知造成伤害的原因以及有效避免伤害的方法。相反,产品制造者通常在预见潜在风险和防止可能损失方面处于相对有利的地位。为了构建一个有效的产品安全体系,应当关注产品安全体系的类型和级别,以及如何利用司法体系、政策体制和市场机制这三种机制对生产者的激励,使产品风险降到最低。

根据损害的严重程度和损害发生的概率,可将产品风险进行分类,不同的产品风险需要采取不同的激励目标。产品安全风险可以分为四类:第一类,损失大风险发生概率高,如缺陷药品损失案件,第二类,损失风险大发生概率小,如小孩玩弄打火机引起火灾,第三类,损失风险小发生概率大,如大多数这类产品会使使用者受到轻微伤害或者感到不方便和不舒服。第四类,损失风险小发生概率小[4]。

三种机制对产品风险的激励作用各不相同,司法体系的机理开始于受害者提起诉讼,诉讼成本影响受害者对何种案件提起诉讼,一般用于预计赔偿数额大的案件。因此,司法体系针对第一和第二种风险类型的激励作用较大。当产品的制造者估计诉讼带来的损失要比不采取安全措施大时,司法体系就会成为激励信号。生产者清楚第一类风险的损失很大,于是被迫采取安全措施。在第二种风险状态下,损失发生的概率比较低,生产者或许选择承担侵权损失和诉讼费用。

政策体制作为激励信号对第一种风险很有效果,受害者以及一些职业人士如医生和律师,经常会组织起来保护消费者的利益,大众媒体也会向公众报道第一种风险类型造成的损害事故并且有时候还会夸大它对消费者的影响。然而第三种风险类型因其损失严重性小,消费者寻求政治行动的可能性不大[4],来自政策体制的激励信号不会对第二种风险类型有效。

消费者需要通过市场机制产生激励信号。为了吸引更多的消费者,提高产品产量,生产者相互竞争来满足消费者,消费者如果发现一家生产者的产品造成伤害或者使用不方便,就会转而选择另一家的产品。所以,生产者尽量生产出质量可靠的产品[4]。市场机制的激励信号比较适合于风险多发的类型,如第一和第三种类型,生产者优先考虑减少第一种风险,因为第一种类型风险会损害企业形象进而减少产品的销售量。第三种风险可能导致销售额下降以及市场份额下降,生产者努力减少这种风险以吸引消费者。如果大多数使用者对产品满意且有不断的需求,很难让生产者采取安全措施降低产品的第二种风险。

由此可见,三种机制产生的激励信号可以成功作用于第一种风险。同时,在竞争的市场,生产者出于追求利润的目的会试图降低产品的第三种风险。问题的核心是通过何种机制产生何种激励信号来有效应对第二种风险。

(二)事故风险的承担及产品责任保险

如何为以上第二种风险提供有效的激励,提高产品安全,涉及到事故的成本及风险的承担。对于这一问题,西方学者已有系统论述。Calabresi(1970)认为:事故法不是作为单一的学科来讲授和思考。他的分析集中于减少直接成本以及法律避免事故的两个途径:即特别威慑和一般威慑,特别威慑指直接禁止危险行为,比如禁止酒后驾车。一般威慑指事故的成本由造成事故的行为承担,比如由割草机的生产者对使用者的不当行为承担赔偿责任,通过一系列的市场力量来降低事故造成的损失。两种威慑方法都有局限性。特别威慑需要社会对每个行为进行评估、监督和惩治,导致更大的成本。实行一般威慑的难点在于事故成本需要在对事故负有责任的多种行为之间分配[8]。

Calabresi同时认为保险因使行为人对特定危险行为免于承担责任而减损了一般威慑的效果,但保险并非使一般威慑不起作用,而是需要具有想象力的政府政策来使保险运作得更好,比如费率补贴,提供风险分类定价激励等[8]。Steven shavell(1982)认为责任保险不会对侵权责任的归责原则产生不利影响,尽管购买责任保险改变了归责原则构建的激励机制,但在一个竞争市场中销售的保单会提供一个合适的替代激励来减少事故风险,换言之,政府对竞争的责任保险市场进行干预不利于社会的整体利益[9]。Gary T.Schwartz(1990)从事故受害者补偿的角度分析责任保险的作用,从对受害者进行补偿的社会政策考虑,被告在以下几种情况下具有损失承担能力:被告是符合“深口袋”特性的财力雄厚的法人团体;被告是一个商业集团,能通过提高产品价格将损失转移给广大的消费者;具有最低偿付能力,通过购买责任保险来分摊损失。如果侵权法的主要目标是对受害者的损失补偿,责任保险就是其中必要组成部分,尤其在产品责任领域,法庭也愿意将损失转嫁的好处扩大到尽量多的事故受害者。威慑是侵权法的一个目标,即使没有保险,侵权法也会成功,但其成功也仅限于威慑[10]。

由此可见,对于损失风险大发生概率小这一类型产品责任事故,“搭便车”的存在使受害人难以通过诉讼或者政府力量改变生产者的行为,生产者提高产品安全性能的边际成本高于边际收益,因此不会主动增加安全成本。生产者更容易控制产品的风险,由其承担严格责任,可以实现帕雷托最优,也就是社会效益最大化,这是产品责任原则的最终目标。而严格责任原则要顺利推行,需要有制度作后盾,这就是产品责任保险。即使持保险会减损一般威慑效果观点的学者也承认,如果采取市场敏感性费率,就会对生产者有很好的激励效果。不光如此,保险公司是以盈利为目的的,它们通过制定和调整保险条款,承保核保,防灾防损等控制自身的风险,实现对生产者的监督和制约,并通过市场反馈不断修改保险条款,将故意行为或者频繁发生的事故作为除外责任,设定保险免赔额及免赔率、责任限额等,使生产者对事故承担相应的责任,最大限度避免道德风险。责任保险既是生产领域的稳定器,也是缓冲器,使严格责任原则实现“软着陆”,它作为一种市场手段能够准确和灵活地激励生产者和保护消费者。

四、产品责任事故的赔偿:市场机制与政府作用

欧盟和美国在产品责任赔偿方面有很大不同。产品责任指令中规定的损害包括人身损害和财产损害,但允许成员国对非物质损害即精神损害予以单独规定,在欧洲赔偿体系中也不承认惩罚性赔偿。社会保障体系是为受伤害一方提供赔偿的主要机制,身体伤害可以通过国民健康保险和社会保障体系得到赔偿,在比利时等国家,当福利国家规定不足以补偿受害者时,由产品责任保险提供补偿。然而在法国、芬兰和西班牙,社会保障体制不排除向法院申请民事赔偿的权利。在大多数国家,提供补偿的社会保障机构有权利向缺陷产品的制造者进行追偿,在法国和奥地利允许社会保障机构向负有责任的生产者提出索赔,而意大利和德国就没有这些机构向受害者支付赔偿后提出索赔的情况发生[1]。如果公共机构不向产品责任事故的最终责任人索赔,福利国家的赔偿模式就会因没有威慑力而缺乏效率。尽管赔偿数额在每个国家不一样,但每个受到伤害的人自动得到财政帮助。从损失分摊的角度看这种形式运作良好。

美国在国家福利方面受到很大限制,而是通过民事责任体系的设计来为消费者提供赔偿。美国民事责任体系对相对少数的受害者提供巨额补偿,容易把没有赢得诉讼或者没有提起诉讼的人排除在外。美国的惩罚性赔偿导致企业责任负担的增加,投保产品责任保险成为生产商的理性选择,同时也是受害者补偿的制度保障。

日本对产品责任赔偿方面与美国不同,主要表现在把销售者排除在产品责任之外,由法官而不是陪审团进行案件裁决,为索赔规定时效期限,没有惩罚性赔偿以及采用传统方式处理产品责任纠纷等。这就决定了日本法院裁判的赔偿数额比美国低很多,不像美国那样使生产者支付的赔偿远远高于其采取安全措施的花费,因此很难起到激励生产者提高产品安全的效果。日本注重政策手段对产品安全的控制,政府在产品设计和生产流程进行广泛干预。政府机构在产品安全方面的管理来自于其家父角色,他们是“风险的最后承担者”,所有的消费者或者纳税人都要承担产品责任事故的成本,而不是特定产品的使用者通过市场中的价格机制来分担事故成本[4]。

五、对中国产品安全及产品责任保险的展望

中国已成为工业产品的制造大国和出口大国,2008年出口额超过1万亿美元,美国成为中国最大的消费产品市场,中国的玩具、烟花爆竹和电子产品都占有很大的市场份额。据美国消费产品安全委员会2007年的统计,在过去10年里美国共发生产品主动召回472起,其中三分之二涉及到进口产品,很多缺陷产品或者被污染产品案件引发了诉讼,这其中多起召回和诉讼涉及到中国出口的产品[11]。国内也发生了多起产品安全事件。2008年发生的三鹿奶粉事件再次引起了社会各界对于产品安全和产品责任的关注,也提醒生产者及其供应商应当谨慎经营,遵守食品安全法规。产品安全造成的严重后果,不但损害了消费者的利益和企业的经济利益,还严重损害了企业的名誉。保护消费者利益,为产品安全提供法律和制度上的保障成为全社会的共识。

(一)中国产品责任法和产品责任保险发展简况

中国产品责任法产生的时间并不长。1987年以前,陆续颁布了一些与产品责任有关的法律法规,如《食品卫生法》、《药品管理法》、《经济合同法》、《民法通则》、《工业产品生产许可证条例》、《产品质量监督试行办法》、《进出口商品检验条例》和《工业产品质量责任条例》等,这些法律法规对于调整某些领域内的产品责任关系,提高产品质量起到了一定的积极作用,但还不是严格意义上的产品责任法,因为这些法律法规大多未明确规定因生产、销售缺陷产品而应承担的法律责任。其中《经济合同法》规定的产品责任是以合同关系为前提的,属于合同责任。《民法通则》106、122条在产品责任方面确定了过失侵权责任,即疏忽责任。直到1993年颁布实施了《中华人民共和国产品质量法》,2000年7月又进行修改并于2000年9月1日实施,在产品责任方面确立了严格责任原则,明确了产品质量责任,包括民事责任、行政责任和刑事责任。该法还规定了缺陷的含义及因产品存在缺陷造成受害者人身伤害的赔偿办法等。这部法律的出台标志着我国产品责任法律上了一个新台阶。为我国产品责任保险的发展提供了有力的根据和支持。

中国于1980年承保涉外产品责任保险,国内业务也于1985年开办。产品责任保险开办以后的上世纪90年代,由于投保需求不大,且占大部分承保比例的涉外业务则采取严格控制、限制承保的方针,所以业务量一直不大。但是随着出口贸易的发展,出口产品的产品责任险保险需求显著增加。国家陆续颁布了一些有关产品责任的法律法规,消费者的法律意识增强,生产者面临的产品责任风险加大,产品责任保险市场的潜在需求非常巨大。

(二)发展产品责任保险是中国产品安全管理的理想模式

正如本文第三部分所分析的,提高产品安全的激励机制很多,从发达国家的情况看,他们根据自己的文化传统、法律环境等选择了适合本国的模式。美国、欧盟和日本分别采取了以下三种模式:

1.美国主要采取市场手段。首先有对消费者利益有很强保护作用的法律制度,企业往往要为生产不合格产品付出高昂的代价,消费者也有很强的索赔意识。所以产品的制造商、进出口商和销售商对制造、销售和购买产品都持谨慎态度。这些环节的当事人为保护自己的经济利益,不得不通过保险来转嫁风险,培育出了美国发达的产品责任保险市场。对产品生产者的激励和对受害者的补偿都是相对有效率的。为了对灾害事故的受害者进行赔偿,美国曾建立了许多基金,如近期建立的针对“9.11”事件受害者的赔偿基金。在过去的40年中,也建立了其他一些类似的基金,但是一直备受争议,这种争议也是究竟采取市场手段还是政府干预事故赔偿的较量[12]。

2.欧盟的福利国家模式。欧盟各成员国在产品责任事故的赔偿方式上有差异,也有共性。福利国家的传统也渗透到产品责任领域。在欧盟大多数成员国,国民健康计划和社会保障发达,产品责任的受害者可以据此得到补偿。但生产者没有受到经济上的损失,故没有威慑力而缺乏效率。而另一方面,受害者要接受诸多条件的限制,不能得到充分的赔偿,也欠缺公平。

3.日本是以政治手段为核心。政府通过制定产品安全标准和法规,对产品安全进行全面干预和监管,造成资源的浪费和效率的低下。政府作为责任的最后承担者,还建立责任保险基金,为参保企业产品责任事故的受害者提供赔偿,虽然减轻了生产者的责任,但是缺乏对生产者的激励。政府过度干预的结果是将事故成本过多地分摊于社会,加重了全体消费者的负担,不利于激励生产者提高产品安全。新的产品责任法实行严格责任后,生产者开始担心未来可能面临的产品责任索赔,很多企业转向投保产品责任保险,以降低风险。

中国的产品责任法出现较晚,没有美国那样健全的产品责任法律和发达的保险市场,缺乏欧洲国家健全的福利计划,也不具备日本全面而严密的标准和法规。中国应当借鉴以上国家各自制度的优点,根据本国的实际,在产品安全的规制上坚持市场机制为主、政府干预为辅的模式,即通过产品责任保险推动产品安全,实现对受害消费者和第三人进行合理经济补偿,政府则需制定产品安全规范以及保险行业发展的总体规划和政策措施。要加快发展产品责任险的步伐,可考虑从以下几个方面进行完善和创新。

1.政府政策支持和推动

责任保险是具有一定正外部性的产品。经济学原理告诉我们,对于这种具有正外部性的产品,如果仅由市场决定其需求,将难以满足社会发展的需要。在我国现阶段,对保险特别是对责任保险的认知程度较低。为此,政府可以出台相关措施推动责任保险的发展。事实上,自2003年以来,国务院确定了保险业要充分发挥社会管理职能的方向,并明确指出责任保险是社会管理功能最强的险种之一。中国保监会也相应地开展了关于大力促进责任险发展的课题研究,把发展责任保险列入保险业重点发展的领域之一着力加以推进,并在不同场合要求保险公司积极发展责任保险,引导业界关注责任险,这些都为产品责任保险的发展提供了良好的市场环境和政策基础[13]。

2.强化内部管理

中国的保险公司应该认真分析研究产品责任保险的市场定位、潜力,借鉴国外保险公司的经验和总结其前车之鉴,调研我国司法实践中侵权案件的种类和平均赔偿金额,并结合我国法律体系的发展,开发适合在中国销售的产品,根据中国的国情和现状分析被保险人的心理,引导他们投保。强化对产品责任保险的核保核赔等主要环节的管理,减少公司内部管理过程中的漏洞。

3.优化外部环境

中国的产品责任保险发展缓慢源于两个方面,一方面消费者长期以来维权意识淡薄,对产品缺陷造成的侵权行为,很少会去提起诉讼索赔。另一方面,产品生产者、销售者对其产品质量的缺陷造成消费者人身伤害或财产损失的法律责任不重视或者没有压力。这就需要增强法制教育,增强人们的法律意识,使消费者能够在消费过程中运用法律武器保护自己的合法权益,生产者、销售者为了保持企业生产和经营的稳定,通过参加保险来转移企业风险。

法制的健全与完善是责任保险产生与发展的前提和基础。责任风险方面的法律制度越完善,责任保险的市场需求越大。要继续制定和完善产品责任的相关法律,明确相关责任。发挥监管部门和相关职能部门的积极作用,建立与相关部门有效的协调机制,以保证产品责任保险的健康发展和必要的政策支持。

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