衡东县生态公益林建设与管理现状与对策

文秋成， 马志前

(衡东县林业局， 湖南 衡东 421400)

衡东县生态公益林建设与管理现状与对策

文秋成， 马志前

(衡东县林业局， 湖南 衡东 421400)

简述了衡东县自2001年实施森林生态效益试点补助资金以来，生态公益林建设与管理成效，分析了生态公益林建设与管理存在的问题，并根据生态公益林建设与管理现状和存在的问题提出了相应的对策。

生态公益林；建设；管理；衡东县

生态公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林，包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林以及自然保护区的森林和国防林等。生态公益林也是以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学试验、森林旅游和国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地。在我国，生态公益林分为国家公益林和地方公益林。国家公益林是由地方人民政府根据国家有关规定划定并经国务院林业主管部门核查认定的公益林，地方公益林是由各级人民政府根据国家和地方的有关规定划定，并经省林业主管部门核查认定的公益林[1]。

1 衡东县的基本情况

衡东县位于湖南省中东部、湘江中下游、衡阳盆地东北边缘，东邻攸县，南达安仁、衡南县，西以湘江为界，与衡山、湘潭县相望，北与株洲县接壤。全县国土总面积192490hm2，其中林业用地 106398hm2，占总面积的 55.27 %。森林覆盖率50.14%。其地貌以丘陵为主，岗地为辅，兼有平原和山地；气候属中亚热带季风湿润气候，具有四季分明、严寒期短、酷热期长、干湿季节明显等特点；植被属中亚热带常绿阔叶林带植被，现有林以人工针叶林为主，人工林占70%以上，主要优势树种为马尾松、杉木、油茶、湿地松、火炬松、檫树；天然次生林较少，以毛竹、马尾松为主，混生多代阔叶树，阔叶树种主要是樟科、壳斗科、山茶科、大戟科、胡桃科、榆科等的树种。

2 生态公益林建设与管理现状

2.1生态公益林建设与管理成效

衡东县2001年共区划公益林面积46554hm2，占林业用地面积的43.7%，其中，国家公益林面积30751.9hm2，占公益林面积的66.1%；省级公益林面积7648.2hm2，占公益林面积的16.4%；县级公益林面积8153.5hm2，占公益林面积的17.5%。按地类划分，有林地面积28374.2hm2，占公益林面积的60.9%；疏林地面积791.3hm2，占公益林面积的1.7%；灌木林面积15161.6hm2，占公益林面积的32.6%；未成林造林面积336.4hm2，占公益林面积的0.7%；宜林地面积1876.6hm2，占公益林面积的4.0%；苗圃地面积13.5hm2[2]。通过2004年生态公益林补助资金试点区划界定及2007年省级生态公益林区划界定，衡东县现已实施补助资金试点的国家生态公益林面积31160hm2，省级公益林面积10987hm2。补助标准均为75元/hm2·年，其中直接发给林农的管护补助资金为52.5元/hm2·年。

衡东县自2001年实施森林生态效益试点补助资金以来，先后制定了《衡东县森林生态效益试点补助资金管理办法实施细则》、《衡东县森林生态公益林管护规章制度》、《森林生态公益林试点补助资金财务管理制度》、《森林生态公益林管护公约》等一系列管理制度；县林业局与试点林权单位签订了重点公益林管护责任书及管护合同；在试点区的交通要道及主要路口竖立了重点生态公益林区域公示碑；严格生态公益林补助资金使用管理，县财政局、县林业局每年对试点单位的补助资金使用情况进行指导、检查、监督；县林业主管部门对试点单位的生态公益林每年进行1次检查评比，对违反管护协议、检查评定达不到管护目标要求或人为造成重点生态公益林资源减少、质量降低的试点林权单位，从下年度开始核减直至取消财政补助资金；试点区域实行限伐和禁伐。通过以上各项措施的落实，衡东县生态公益林试点区域内森林植被有所增加，森林蓄积有所增长，野生动植物资源更加丰富，乱砍滥伐、乱征滥占、乱采滥挖、乱捕滥猎、毁林开垦等现象和森林火灾与森林病虫害有所减少，生态防护功能有所增强，生态管护成效良好。

2.2生态公益林建设与管理存在的问题

2.2.1 林分质量差，防护效益低 目前，衡东县生态公益林中林分结构和树种结构均不是很理想：有林地中人工营造的针叶纯林占绝大部分，天然阔叶林和针阔混交林几乎没有；现有生态公益林主要是20世纪60年代末至70年代初营造的杉木林以及90年代前后为消灭宜林荒山营造的国外松、马尾松人工林。在有天窗的地段，幼苗或幼树生长状况比较好。而在无天窗的林下，由于光照、水分条件等不适宜，萌发不出幼苗。在天然次生林中，由于林木年龄结构不一样，一些林木会枯死，形成天窗，林木将自然更新。相反，人工林中难以出现自然天窗，郁闭度往往很高。天然次生林林下是多种树种的凋落物，分解快，利于种子的萌发。而人工林尤其是针叶林，比如杉木林或云杉林，其林下是单一的凋落物，分解需很长时间，从物理方面看，使种子不易接触土壤，水分不够；从化学方面看，凋落物分解过程所产生的一种浸提液，使森林土壤中可溶性化学成分发生变化，这些都不利于种子的萌发和植被的更新。因此，人工杉木、马尾松纯林很难形成乔灌草复层异龄结构和天然更新，其防护效益低，宜林地、疏林地的林地利用率低，植被稀少，涵养水源、保持水土等生态防护功能极差；部分纯林已达成、过熟期，其生态防护功能大大减弱。

2.2.2 社会重视不够，管理不到位 2001年衡东县林业局增设了“生态公益林管理办公室”。同时，在各试点乡镇林业站加挂了“生态公益林保护管理站”牌子，实行“两块牌子，一套人马”的管理模式，管理主体为林业局，具体管理人员为各乡镇林业站人员，管理人员的编制、经费及设施建设未得到增加和加强。由于人们对生态公益林建设重要意义的理解不很透彻，也有少数人为了眼前和局部利益，有意无意地与生态保护主旋律唱反调，使生态保护效益与政府的积极作为不能成正比，如：边治理边破坏，一方治理多方破坏，甚至破坏大于治理的现象依然存在。在一些地方，林木乱砍滥伐与盗伐行为屡禁不止，违法占用林地和毁林开垦现象时有发生，乱捕滥猎野生动物等问题仍然突出，森林火灾频发，生物多样性受到威胁。这些对衡东县的生态环境都造成了很大威胁和破坏[3]，管理难以到位。

2.2.3 管护投入少，林农经营积极性不高 衡东县现行的管护投入仅为森林生态效益试点补助资金，用于护林员、林场管理人员的工资及劳务性支出，而用于森林经营方面的资金几乎为零，林农不愿意也不会对现有的生态公益林进行精心经营，就连起码的护林责任也很难落实，森林经营、森林火灾的预防和扑救、森林病虫害的治理等都出现“巧妇难为无米之炊”的状况，导致森林生态防护功能难以得到充分发挥。

2.2.4 缺少补偿机制，管护责任难以落实 至今国家还没有明确的生态公益林补偿机制和标准。林权制度改革后，进一步明晰了产权，林农造林积极性、林地使用价值大大提高，而生态公益林明确规定禁止生产性采伐和限伐，林农的经济利益受到很大程度的影响但得不到应有的补偿，甚至公益林区内林农的生产生活也因此受到了很大影响。生态公益林林地价值与补偿的矛盾得不到根本解决，林农不愿意将林地划入生态公益林，调出呼声较大，生态公益林的管护责任难以落实。

3 生态公益林建设与管理对策

3.1通过营林措施提高生态公益林的质量

混交林能够充分利用营养空间，提高林地总生物量和生物多样性，增强森林抵御病虫害的能力。同时，混交林林冠浓密，根系深广，枯落物丰富，能有效控制水土流失，改良生态环境，促进林木生长[4]。衡东县现有的生态公益林主要是人工针叶纯林，生态防护功能较差，要建设高质高效的生态公益林，必须从以下4个方面入手。

(1)“造”。对现有公益林内的宜林地，选择适宜的乡土树种，采取针阔混交的方式造林，增加林地利用率，培育复层异龄混交林。

(2)“改”。对现有的针叶纯林，通过逐步改造使之形成生态防护效益较好的复层异龄针阔混交林。特别是对已达成、过熟期的杉木、马尾松、国外松人工纯林，建议采用三三制， 即对以上林分中的成、过熟林按山势分成上中下3块，保上留下砍中间。伐后选择防护性能好的乡土树种、采取针阔混交的方式进行更新，对中间地块进行改造，上、下2块在中间地块郁闭后，采取同样的方法进行改造，逐步形成针阔混交的复层异龄林。

(3)“补”。对现有的灌木林地、疏林地以及低效林采取在不破坏或尽可能少破坏现有植被的前提下，选择适宜的乡土树种进行补造，栽植方式以针阔混交为主，力求在最短时间内实现乔、灌、草相结合植被结构。

(4)“封”。对现有的天然阔叶林和针阔混交林及部分灌木林采取全封、轮封等形式，禁止一切生产性采伐与破坏自然生态环境的生产活动，以封山育林、天然更新为主，辅之以人工促进天然更新。

通过以上“造”、“改”、“补”、“封”4项营林措施，逐步形成多树种、多层次、异龄化、密度合理的林分结构以及乔、灌、草相结合的森林植被结构，提高生态公益林的质量，增强生态公益林的生态防护功能。

3.2搞好生态保护宣传教育工作

保护生态是一项紧迫而持久的社会工作，仅依靠政府和职能部门管理是远远不够的，主要靠民众的自觉性。因此，要充分利用各种大众传媒，因地制宜地开展形式多样、内容详实的生态宣传活动，引导人们树立正确的生态文化观，培养健康的行为模式和爱护生态的社会公德，充分发挥舆论的监督和引导作用，形成良好的保护生态宣传氛围[5]。

3.3拓宽资金渠道，增加生态公益林的管护投入

生态公益林建设是一项社会公益事业，国家应是生态公益林建设的主体，要落实建设资金的配套问题。一方面应将生态公益林建设纳入社会公益事业的建设范围，纳入省、市县财政预算和国民经济发展计划，以争取更优惠的政策和资金扶持；另一方面应以更优惠的政策吸引各种资金投资生态公益林经营，形成全社会办生态公益林的局面；其次采取多种形式，充分利用国家各种营造林工程，拓宽渠道争取资金，增加生态公益林的管护投入，提高林权所有者或经营者管护生态公益林的积极性。现有的国家营造林工程如退耕还林后续工程、长江防护林工程、珠江防护林工程、封山育林工程、造林直补工程等尽可能地争取到生态公益林区域内，利用工程资金对生态公益林进行造、改、补、封。增强生态公益林的生态防护功能，提高林权所有者或经营者管护生态公益林的积极性。

3.4建立完善的生态公益林补偿机制

尽快建立和完善森林生态效益补偿制度，是加强生态公益林建设迫在眉睫的工作。林权制度改革后，林农造林积极性高涨、林地使用价值提高。根据当前劳务工资和木材价格，营造人工杉木林(生长周期按26年)，营造成本约2250～3000元/hm2，而一个周期产出木材价值约37500～45000元，每年直接经济收益为1356～1615元/hm2，而现行的生态公益林建设每年补助资金仅75元/hm2，可见生态公益林建设给林农带来了很大的经济利益损失，林农对生态公益林建设热情不高。因此，建立和完善森林生态效益补偿制度势在必行。根据衡东县的县域经济状况以及当前林地使用价值，建议每年生态公益林的补偿标准暂定为450～750元/hm2，并逐步提高生态公益林的补偿标准，最终实现补偿资金与林地使用价值达到基本平衡。补偿资金来源主要从以下2个方面解决。

(1)政府投入。建议各级政府随着财政收入增大，制定森林生态效益补偿资金制度，将生态公益林补偿资金纳入各级财政预算，真正实现国家“花钱买生态”的宏伟目标。

(2)受益者直接补偿。通过地方性立法以税费的形式向社会征收森林生态效益补偿基金。根据森林资源的多种功能，制定合理可行的征收项目、对象和标准，向直接受益或依靠森林资源从事各项生产经营活动的，且有直接收入的单位(如水利、水电、城市饮用水、生态旅游、厂矿等)或个人征收生态公益林补偿基金。补偿基金由财政部门负责征管，以确保资金的到位和投放。

3.5加大涉及生态公益林违法犯罪行为的打击力度

为保护和管理好生态公益林区的森林资源，对破坏生态公益林内森林资源的一切违法犯罪行为要从重从快进行打击。禁止在生态公益林区砍柴、割草、放牧、狩猎、开矿、建坟、开垦、采石、采砂和取土，特别是要禁止乱采松脂和未经批准擅自采伐林木，严厉惩处破坏生态公益林的违法犯罪行为；加强护林防火管理，建立生态公益林防火林网，在适当的地理位置和交通要道，竖立永久性的生态公益林公告牌或封山示意图，以较好的发挥警示作用；建立生态公益林体系档案与生物多样性定位监测系统。林业部门要强化监督与管理职能，制定生态公益林保护与管理考核办法，每年对全县生态公益林建设与管护情况进行1～2次检查考核，并对考核结果进行奖惩。

3.6加强生态公益林综合效益的开发

建设生态公益林主要注重发挥森林的生态效益，往往忽视了森林的经济效益。为提高其经济效益，生态公益林经营者在不影响生态环境的前提下，可考虑进行资源的综合开发来获得收益。以增加公益林的自我补偿能力和调动林农经营公益林的积极性。

(1) 以林蓄水，以水发电，以电养林。

(2)开展森林生态旅游和开发野生蔬菜、果品、中草药、花卉等。

(3)在公益林中套种中药材等林下作物。

(4)开发利用丰富的植物种质资源，有目的、有计划地培育母树，采收珍贵乡土树种种子等。

[1] 生态公益林[OL].http://baike.baidu.con/view/1118537.htm.2010-06-01.

[2] 陈宏建.湖南省衡东县森林分类经营区划界定工作报告[R]. 衡东县林业局,2001，7.

[3] 于海燕，张明铁.生态公益林的可持续经营及发展战略[J].现代农业科技，2009(6)：229-230.

[4] 杨克斌.柳州生态公益林管理与对策[J].中国林业，2008(10B)：39.

[5] 明溪林业局森林资源管理站.明溪县生态公益林现状和保护管理对策[OL].http://www.smskx.com.2006-12-29.

(责任编辑：唐效蓉)

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