假劣药管制
——举报奖励制度

监管部门信息失灵导致在打击制售假劣药的行为方面存在政府失灵[1]，即政府纵然投入大量行政资源来治理制售假劣药行为，假劣药仍在一定程度、范围内存在。当监管部门获得信息并采取行动时，资源的浪费或者对公众健康的侵害已经形成。因此，作为一种具有获取信息能力强大优势的制度安排，举报奖励制度应运而生。2003年11月27日，国家食品药品监管局、财政部联合印发《举报制售假劣药品有功人员奖励办法》（以下简称《办法》）。该《办法》规定，凡以书面材料、电话或其他形式向食品药品监督管理部门举报生产、销售假劣药品违法犯罪行为并经查证举报情况属实的人员，均可获得一定数额的奖励，举报制售假劣药品的有功人员最高可获得5万元奖励。至此，假劣药举报已经成为了我国药品市场监管的重要措施，也是有效克服药品监管部门的信息失灵的重要途径。假劣药举报奖励制度无论是其《办法》的相关规定条款，还是在实施的具体过程遇到的问题都值得深入研究。

1 我国举报奖励制度分析

1.1 关于物质奖励与精神奖励 举报奖励制度是为了促使相关知情者提供假劣药的信息，所以要对其进行奖励才能使其主动。从该《办法》的具体内容看，涉及的也基本是物质奖励的相关规定，没有提到精神奖励的内容。既然是物质奖励，就需要有资金保障。该《办法》第十五条规定：奖励资金由省、自治区、直辖市财政部门专项核拨。奖励资金的使用、管理要按照财政部门的规定实行预算管理，专款专用，并接受审计等部门的监督。这一规定在制度上解决了物质奖励的资金问题。

该《办法》第十六条规定：各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）和食品药品监督行政执法部门可以依据本办法，制定本地区的奖励办法，并报国家食品药品监督管理局和财政部门备案。因此，不少地方明确在具体的本地区的奖励办法中提出了“物质奖励或精神奖励”，例如《广东省药品监督管理局打击制售假劣药品、医疗器械违法行为举报及奖励规定》第四条规定：凡举报者提出给予奖励或受理部门根据案情认为应给予奖励的举报，经核实并经查处后可给予举报者精神奖励或适当的物质奖励。也就是说，在假劣药举报方面，精神奖励也在一定的范围内存在。

1.2 关于举报人的保护 假劣药举报制度作为对举报人进行奖励的一种制度，实际上是公权机关与举报人之间对信息进行交易的一种制度，交易双方在获得交易利益的同时，更应该注重交易安全，如果交易安全得不到保障，交易就无法开展。而交易安全的保障主要应该由接受信息的公权机关和专门的司法机关为之。这些公权机关在给予举报人利益的同时，更应该保障举报人的人身和财产安全，否则信息的供给在量上会趋于不足[2]。保障举报者的人生和财产安全涉及到保密问题和举报方式的问题。

确立举报人享有要求保密的权利是调动公民举报积极性、维护举报人合法权益的关键。该《办法》第十三条规定：举报人领取奖励金时，应签署本人真实姓名和填写身份证号码，承办案件单位负责查验核实，并为举报人保密。第十四条规定：受理举报和实施奖励要由专人负责，并严格执行举报保密制度，任何人不得以任何方式泄露举报人姓名以及举报情况。

广东省在此基础上还提出了“对举报材料实行‘密级文件’管理”等具体的保护举措。辽宁省则是规定了对因工作失职造成泄密的执法工作人员的具体惩罚办法，直至追究刑事责任。作为举报受理机关的监管部门必须对举报绝对保密，这也是监管部门的法律责任。

在举报的方式上，该《办法》第六条规定：举报奖励对象原则上限于实名举报，对匿名举报的案件，在结案后能够确定举报人真实身份的，如举报人愿意领取奖励。也应给予奖励。安徽省规定了在结案后15日内能确定举报人真实身份的也应给予奖励。在这个问题上，广东省提出的要求举报人获得物质奖励必须当面举报，对举报方式做出了更高的要求。举报人出于对自身的保护，同时希望监管部门能够在一定限度内保密，实名举报或者能够确定举报人真实身份的匿名举报就难以实现。

2 举报奖励制度的完善

2.1 物质奖励的必然性与精神奖励的不可行性

2.1.1 物质奖励的必然性在经济社会领域，人不仅仅是社会人，更是作为经济人而存在的，利益最大化是其追求的目标。假劣药品的生产与销售是违法犯罪行为，法律虽然赋予公民主动提供违法犯罪行为信息的义务，但是，如果掌握了相关信息的公民不向监管部门提供信息，监管部门或其他公权机关也无法对其进行处罚。相反，如果去举报，可能带来的不利后果就很难估计了，而且举报也需要花费一定的时间、交通费和电话费等，很多人会选择沉默。因此，对这些潜在的举报主体进行以物质为主要方式的奖励是扩展监管部门的信息渠道、在最大范围掌握假劣药相关信息的必然措施。

举报奖励制度想要发挥作用，必须通过物质奖励来激励这三种主体：①通过激励，促使信息优势者直接向信息劣势者提供信息，也就是生产和销售假劣药品的参与者向监管部门提供信息。这里需要打破制售假劣药品的各利益主体之间的利益联盟，因为这种联盟本身的稳固性并不强，激励可以改变各利益联盟主体之间的利益构成，从而促使一方主体主动向监管部门提供信息，这也在一定程度上增加了违法者的串通成本；②激励无直接利益关系的第三者提供信息，很多时候这里的第三者指的是普通消费者或偶然的知情者，物质奖励使得提供信息成为他们的最佳选择；③激励同行业的其他生产或经营者提供信息，这些生产或经营者的举报行为，很多时候可能是出于竞争或其他的自身利益需要。例如，一些知名的药品生产企业成立了专门的打假办公室，专门负责本公司所生产的产品被他人所假冒的打假工作，如果将掌握的相关假劣药品的信息提供给监管部门，在节约本身打假成本的同时，又有可能获得物质奖励，从而获得双重收益。因此，对物质奖励的明确规定是有积极意义的，并且应扩大物质奖励的范围和幅度。

2.1.2 精神奖励的不可行性 精神奖励方面，目前各地监管部门对于如何具体进行精神奖励没有任何规定，使得精神奖励在具体操作上存在难度。这种难度是有原因的：①精神奖励不具有普遍适用性。之前提到的潜在举报者包括三类：制售假劣药的参与者、无直接利益关系的第三者和同行业、同领域的生产或销售者。精神奖励对于前两类的潜在举报者几乎不能发挥太大作用，而且激励的力量也显得很薄弱，对解决信息失灵作用很小。②精神奖励缺乏平台。对于潜在的举报者而言，对于是否举报已经形成了一定的心理状态，只有通过外界施加影响，才能使处于这种状态的某一方面获得突破。而外界的正向影响力来源于监管部门对其进行物质奖励或表彰等，物质奖励可以保密进行，但是精神表彰不公开就不能发挥其效用，这又违反了该《办法》中为举报人保密的原则，所以精神奖励很难落实。所以，精神奖励本身没有存在的必要。

2.2 保密制度的建立和举报方式的创新

2.2.1 保密制度的建立 举报人人身和财产的安全离不开针对举报人的一系列保密制度。因此，建立举报保密制度并且实施首问责任制，让最先受理举报者的工作人员全程负责举报信息的安全，这既能保证从获取举报信息到取得举报收益的整个过程中，举报信息不被监管部门之外的人获知，也能在一定程度上保证举报信息在公权机关内的安全性。只有这样，才能真正地保证举报者的安全。

2.2.2 举报方式的创新 在举报方式上，2001年12月起在武汉铁路运输检察院系统中推行的密码举报的方式很值得借鉴。这是指由举报人自己编设并记住一个8位数的密码，前4位数作为举报人的代码，后4位数作为兑现举报奖金的银行密码。举报的时候只需要留下密码，就可以通过电话等了解案件的查处情况，有举报奖金时也不需要亲自去领奖，只需要根据银行密码在方便的时候和地点向银行支取。这样的方式可以有效改变部分群众想举报又怕打击报复的状况，鼓励和引导假劣药相关信息的知情者积极举报。

3 总结

自举报奖励制度推行以来，就在假劣药监管领域发挥着重要的作用。其发挥作用的关键就在于能够鼓励公民的举报积极性，使得举报信息的数量和质量都得到了提高。因此，假劣药举报奖励制度作为公权机关与举报人之间进行信息交易的一种制度，相对于其他方式而言，可以说是一种低成本、高效地克服信息失灵的制度。

对假劣药进行管制，需要的不仅仅是监管部门的力量，还需要全社会的监督力量，通过假劣药举报奖励制度进行以物质奖励为主的奖励，更能在最大程度激发公民的社会责任感，拓宽监管部门获取假劣药的相关信息的渠道，监管部门因此能够及时掌握假劣药的相关信息。这对违法者或潜在的违法者能够起到很好的震慑作用，从根源上减少假劣药产生的可能性。