推动经济发展方式转变的动力机制分析

钟清流

摘 要: 转变发展方式是一个涉及政治、经济和社会 的深层次问题,是当前改革的主题和难点,它需要依靠地方政府的推动。科学、民主、公平、公正的政绩考核制度是运用激励机制的行为调节导向,确保各级政府参与并激发转变发展方式积极性的动力之源。

关键词:发展方式转变;政绩考核;动力机制

中图分类号:F12文献标识码:A文章编号:1002-7408(2010)04-0024-02

一、 转变发展方式的目标与难点

金融危机使得中国经济发展方式转变刻不容缓。2009年中央经济工作会议将“加快经济发展方式的转变”提到各项工作之首, 然而,转变发展方式是个喊了十几年,知易行难的老问题.之所以难以解决, 是因为它涉及到多个领域的全方位改革,需要触及到政治、经济和社会一系列深层次问题。,

转变发展方式的中心目标是要将主要依靠物质投入、外延扩张和出口导向的发展模式转变到主要依靠技术进步、内需驱动的方向上来。为实现这种转变需要涉及的改革绝非只与经济领域相关,也与社会领域和行政管理体制密切相关。换句话说,经济发展方式转变本质上要求相关的经济体制、社会体制和行政体制的全方位转变。而相应体制机制改革的重大突破和制度创新是能否实现这种转变的关键所在。目前对于如何实现转变在具体操作上尚无先例可循,改革只能摸索前进,因而困难重重。

我国经济体制转变的核心问题无疑在于正确处理政府与市场之间的关系,其目标是建立社会主义市场经济体制。需要通过深化市场化改革,建立反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序、产权边界清晰的微观主体,充分发挥市场在资源配置中的作用,并以打破行政垄断为突破口。

行政体制转变就是要实现政府职能及角色转换.政府角色要从市场培育者转向市场监管者、从经济建设主体转向经济性公共服务主体。这需要“科学而严格界定政府的职能”。由于政府行政体制改革与经济体制、社会管理体制改革密切相关。无论是政府机构改革,还是政府职能界定以及政府行为方式转变,都离不开经济社会体制的变革和整个社会管理体制的推进。因而涉及政治、经济、社会多个领域方方面面的配套改革,这既是当前中国改革的重要主题又是一大难题。

二、历次改革成功的动力机制

综上所述,所有这些转变最终集中到了政府如何推动这个关键点上。简言之,发展方式转变的钥匙掌握在政府手中。转变的起步归根结底当从政府官员的改革取向开始。而根据以往改革的经验教训,改革能否成功取决于是否存在激发这种转变的动力机制,相应的制度安排则是规范改革行为,激发改革动力的基础。回顾中国经济改革的历程,其每一次重大成功都是在制度创新激发了改革动力的情况下实现的。从上个世纪70年代末开始的改革,不论是“让一部分人先富起来”,还是“以经济建设为中心”乃至到后来社会主义市场经济的建立,其要点就是承认并鼓励社会成员追求利益,并以利益调节作为改革的动力。而当前的经济体制和运行机制是在上世纪80年代财政大包干(“分灶吃饭”)制度以及随后一系列分权化变革背景下形成的。地方分权和财政包干制的本质就是用利益分成的制度安排作为当时经济改革的动力。在此制度下,经济抓出成效(政绩)的地方官员可得到更多利益,这种利益激励机制有效地调动了地方官员发展经济的积极性,使发展经济成为地方政府的首要目标,由此导致了地区之间发展经济的竞争,促使政府为招商引资而改善市场环境,客观上刺激了民营经济的发展,对中国经济的市场化起到了巨大的作用,成为推动中国改革与发展的最重要动力之一。这也是中国经济得以飞速发展的根本原因。

然而,由于这个制度安排本身的不完善,也导致这种激励的动力方向出现偏差,因而在追求利益最大化的动机下,一些地方运用政府的动员能力,不惜以很大的资源、环境代价和扭曲性政策实现经济总量的高增长,表现出强烈的追求短期GDP增长的倾向,带来不少背离初衷的弊端或问题,有些甚至成为经济发展的障碍。经济政绩竞争使地方政府更注重于业绩显著可见的短平快大项目,当前房地产泡沫和许多产业的严重产能过剩也与地方政府的这种发展思路密切相关。因为推高地价和房价及大规模投资是增加本地GDP的最便捷途径。地方政府对GDP扩张的强烈冲动,造成了高能耗高污染低技术产业高速畸形发展;还导致外贸出口和招商引资的恶性竞争,如为了扩大本地出口量各地不惜相互压价, 使出口产业效益每况愈下;而为了加速本地招商引资速度,各地又竭尽全力比拼优惠政策。为外资企业提供超国民待遇,人为地恶化了国内企业的生存环境。造成经济发展主要利益外流,很多情况下甚至得不偿失;而GDP政绩竞争使政府过于注重国企和重化制造业,在投资、信贷、资源配置及政策支持方面过于向此类企业倾斜,造成事实上的“国进民退”,中小民营企业发展环境不佳。因而也构成对解决就业问题的制度性约束;增加GDP的冲动还引发低水平重复建设和地方保护主义,大手笔政绩投资屡禁不止,产能过剩越演越烈。

30年改革的历史经验及教训告诉我们, 改革的推动需要有激发改革不断延续的动力,而这种动力来自各行为主体对改革前景能否给自身带来利益的判断。新制度经济学认为,任何行为主体(各级政府、企业、个人)都有追求自身利益最大化的倾向。如果改革不能带来利益,那么,任何行为主体都不会有积极参与的动力,则改革成功的希望就不大。从这个意义上看,长期以来转变发展方式成效不大的根本原因,在于以往的制度安排缺乏激励改革主体实现这种转变的动力机制或者是这种动力导向出现了偏差。

三、完善政绩考核制度,激发改革新动力

转变发展方式最实质性的挑战在于,在以往分权制和财税包干利益调节的制度安排下,地方政府在推动区域经济竞争发展的同时可以获得大量利益。而转变发展方式中的关键内容--政府体制改革的职能及角色转换,很大程度上将可能使政府官员丧失这些利益。因此,如果不改变旧的激励机制,政府自身将很难产生自觉推进这种转变的动力。如何建立有利于经济发展方式转变的制度安排,如何创造新的改革动力将是这项改革成功与否的关键所在。

2009年12月中央经济工作会议明确提出,“要从制度安排入手,以优化经济结构、提高自主创新能力为重点,以完善政绩考核评价机制为抓手,增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性”。这为今后的改革指明了方向。

事实上,政绩考核评价机制作为党政干部的工作成效评价机制, 在地方分权和财政包干体制下, 它是中央政府用于保证其政令畅通实施宏观调控的指挥棒,对地方官员而言它是工作成绩能否得到肯定,利益能否兑现的关键环节,也是其奋力工作的动力之源。

鉴于改革需要依靠各级地方政府成员来推动,并且需要有相应地激励机制来确保其参与改革的动力,中央明确提出从制度安排入手,而把完善政绩考核评价机制当作运用激励机制调整动力导向的突破口。其目的是用其来引导改革走向,既要保护干部关注地区经济的积极性,又要制约那些不计效果的不当经济行为。因而以完善政绩考核评价机制为抓手,对保证干部推动改革的主动性有深远意义,可以形成推动政府改革的新动力。

当然,究竟何种政绩考核指标更科学合理有效,这是一个涉及众多领域理论及实践的复杂问题,需要我们坚持实事求是和实践是检验真理的唯一标准的原则,在理论和实践的不断探索中寻找答案。

转变发展方式是一个不断解放思想,不断深化认识,循序渐进不断深入的过程,不可能等到把一切问题都弄清楚后才有行动。基于现有认识基础上的尝试和不断总结可以加快进程。因此,改革和完善政绩考核评价机制应当朝评价标准的科学化, 评价方式的民主化,评价程序的透明化方向发展。

首先,考核标准的科学化通过修改政绩标准, 实质也修改了激励机制的方向,这有利于将改革的动力调整到正确的导向 。例如,在标准中加入“民生,环境,结构,民意”等指标,实际上就是加入了与指标相应的激励导向,也就增加了为推动相应改革的努力。 而考核标准的修改原则是既要方便上级政府用作宏观调控的指挥棒,又要有利于社会各阶层相关利益主体的民主监督,让多方利益协调机制引导政府官员在满足各方利益的前提下追求自身利益。这既可确保其抓经济发展的积极性,又有利于社会和谐,提高整体发展效益;其次,评价方式的民主化通过将政绩评价方式由上级评价或自己评价改变为由当地群众民主评价, 可以克服政府自我评价的天然缺陷,增加政绩考核的可靠性和可信度,同时它也是实施民主监督的基本形式,可以制约那些只重GDP数字的表面功夫,而忽视改善民生实际内容的行为,确保以人为本的发展观落到实处,也有利于引导政府决策民主化进而走向科学化;最后,评价程序的透明化可以防止数字出官,官出数字,暗箱操作等不正之风的出现,以此保证评价的公平公正,提高地方政府的公信力。

改革和完善政绩考核评价机制,科学、民主、公平、公正的政绩考核是运用激励机制对改革进行正确导向的基础,也是引导政府官员积极推动各项改革的有效动力。

[责任编辑:孙 巍]