人民监督员制度试行情况的调查

徐光泽 孙学财

[关键词]人民监督员;制度;关系;调查

2003年10月,高检院部署开展人民监督员试点工作,规定对自侦案件中不服逮捕决定的、拟作撤案处理的、拟作不起诉处理的“三类案件”和检察机关应当立案而不立案的或者不应当立案而立案的;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结的;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的“五种情形”由人民监督员实施监督。笔者对第一批试行此项制度的让胡路区检察院近五年来开展试点工作的有关情况进行分析,并探讨其存在的问题。

一、实施人民监督员制度的主要情况

1.试点工作开展的基本情况。一是统一思想认识,增强接受监督的自觉性和主动性。我院党组及时组织反贪、批捕、起诉等有关业务部门认真学习实施人民监督员制度的规定,领会精神实质,明确要求。二是成立了人民监督员制度试点工作领导小组,及时向区委、区人大常委会汇报,争取各方面的理解和支持。三是创造监督条件。专门腾出房间,分别设立人民监督员办公室和讨论案件工作室,配备了高配置微机、打印机等办公设施,为该项工作顺利实行创造良好的办公条件。我院为使人民监督员成为监督“内行人”,给每名人民监督员订阅了《检察日报》、《法治●方圆》等报纸杂志,为其动态掌握检察机关发展形势,深入了解检察工作性质打开“视窗”,提供参考“工具”。

2.人民监督员的基本情况。我院在试行人民监督员制度初期,共确认了6名人民监督员,主要情况是:文化程度均在大专以上,其中,法律专业2人,汉语言文学2人,石油工程2人;年龄在38到51岁之间;中共党员5人,九三学社1人;均有较长的行政工作经历,其中,从事多年政法工作的3人,人大工作的1人,政协工作的1人;正科级以上实职领导5人,油田劳动模范1人。总体上看,他们具有较好的议案能力和监督能力。2007年初,我院按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》要求和条件,召集2003年9月确认的洪秀芬等6名人民监督员,对3年来监督不服检察机关逮捕决定、拟作撤案和不起诉“三类案件”进行回顾,并结合高检院《规定》,重新选认8名同志为第二届人民监督员;2009年12月,我们经向让胡路区人大常委会请示,又重新确认了9名第三届人民监督员。在确认第三届人民监督员过程中,我院按照思想政治素质过硬,群众威信较高,具备一定法律知识的标准,以《关于推荐让胡路区人民检察院第三届人民监督员的请示》的形式上报区人大,并接受区政协监督。对丁启明等9名新选认人民监督员,一一建立了档案。还按照最高检《人民监督员工作文书格式——试行样本》印制了《人民监督员回避事项告知书》、《人民监督员表决意见书》等14种法律文书。

3.提请人民监督员监督案件的基本情况。从2003年9月至2010年3月,该院共提请人民监督员实施监督职务犯罪嫌疑人21件23人。人民监督员按照规定的程序实施监督,经过投票全部同意检察机关提出的建议处理意见。(1)从涉嫌犯罪性质看:受贿9人,贪污7人,渎职犯罪5人。(2)从监督事由看:拟作不起诉19人,其中:酌定不起诉17人,存疑不起诉2人;不服逮捕决定4人。(3)从处理依據看:以事实不清、证据不足不起诉14人;以数额较小、积极退赃、有悔罪表现等为由不起诉3人;以情节轻微、责任不大、认罪态度好为由不起诉2人;维持原逮捕决定4人。

二、实施人民监督员制度注意把握的几个关系

1.正确处理接受外部监督与依法独立行使检察权的关系。人民监督员制度是检察机关在现行的法律框架内,为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项探索,是检察机关依法独立行使检察权的有力保障,二者的工作目标应该是一致的,即:维护公平正义。因此,我院坚持自觉、诚恳、主动地实施人民监督员制度,充分尊重人民监督员及其监督意见;在此基础上,又坚持严格依法办事,不突破现行法律的规定。

2.正确处理接受外部监督与遵守办案时限的关系。人民监督制度对具体案件实施监督,必然需要在法定办案时限内抽出时间。这就要求检察机关加大办案力度,提高办案效率,保障人民监督员在法定时限内有充分的时间行使监督权。我院结合社会主义法治理念教育活动,从思想理念入手,从行为显现规范。在办案允许的情况下,将邀请人民监督员到讯问现场提前“介入”了解和熟悉案情,并注意对一些案件提前交换意见,提高监督效率和质量,确保遵守办案时限。

3.正确处理接受外部监督与加强内部制约的关系。人民监督员制度加强的是检察机关的外部监督,但不能因此放松内部制约,二者是两个不同层面的监督。只有两种监督制约的方式共同有效运行,相辅相成,相互弥补和完善,才能达到预期的目标。

三、实施人民监督员制度取得的效果

1.保障了职务犯罪侦查权的正确行使。检察机关作为法律监督机关,要树立监督权威,增强监督效力,就必须坚持正人先正己,自觉接受外部监督,做到公正执法。前些年,自侦案件质量不高一直是困扰检察机关的一个问题,其重要原因就是缺乏有效的外部监督机制。人民监督员制度是在检察机关办理职务犯罪过程中设置的一种既有具体监督内容,又具有刚性监督程序的外部监督机制,通过人民监督员对检察机关执法办案进行监督,既有利于增强人民群众对查办职务犯罪案件的支持力度,排除干扰,营造良好的执法环境,又有利于及时纠正和防止检察机关和检察干警在执法办案中出现偏差,促进严格公正执法。试行人民监督员制度近7年,也是我院查办职务犯罪成绩最突出的几年。我们始终坚持坚持数量和质量并重,要有质量的数量,有规模的质量。在查办职务犯罪工作中,既要看立案数量,更要看大要案比例、起诉率和有罪判决率,要使每一起案件都做到结果上正确,实体上正义,程序上合法,社会反映良好,办成经得起证据检验、经得起历史检验的铁案。2008年,共立案侦查职务犯罪案件10件10人,有罪判决率实现100%;2009年,共立案侦查职务犯罪案件6件12人,有罪判决率实现100%。

2.促进了执法观念和执法作风的转变。人民监督员制度,改变了以往检察机关较为封闭的办案方式,增强了人民监督员的知情权,加大了执法办案的透明度。几年来,我院把此项工作作为提高办案质量的一个重要契机,结合社会主义法治理念教育,通过“大学习、大讨论”、学习实践科学发展观活动,大力加强队伍建设,干警的整体素质普遍提高,文明意识、公正意识,明显增强,执法观念、执法作风进一步转变,更加注重办案质量和效果,案件质量明显提高。

3.促进社会主义人权的有效保障。对“三类案件”、“五种情形”的监督,使人民群众能够作为社会力量进入有明确职责范围和严格程序保障的检察办案环节,开展社会监督,一方面增强了检察工作透明度,提高了办案质量;另一方面,更为重要的是直接保障了案件当事人的合法权益,维护了社会主义稳定团结的局面,有利于和谐社会的建设。2006年5月,中共中央11号文件《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》,也对这一制度所体现的诉讼民主性质和试行工作所取得的成效给予了充分肯定。最近,人民监督员丁启明撰写的《人民监督员制度法制化问题研究》研讨文章被省院确定为年度重点课题。

四、对完善人民监督员制度的几点建议

1.人民监督员对“五种情形”的监督渠道不畅问题。与“三类案件”相比,“五种情形”的监督难度加大,其中最主要的问题在于启动方式的主动性带来的人民监督员监督案件的渠道不畅通。人民监督员获取“五种情形”的信息渠道,一是听到案件当事人或者群众的反映;二是主动发现。前一种渠道了解到的信息往往过于简单、笼统,难以形成有针对性的监督意见并启动监督程序;后一种情形只有通过应邀参加检察机关查办职务犯罪案件或者其他执法活动时发现监督线索,途径也是极其有限的。

2.对人民监督员工作职责的宣传问题。人民监督员试行工作开展以来,虽然我们一直坚持对该项工作的宣传,但由于宣传的角度、范围、方式等影响了社会对其的系统认识。从目前情况看,大多数群众还不了解人民监督员工作,多数社会群体虽然听说过人民监督员工作,但对监督范围、监督主体、监督程序等不了解,一定程度上影响了人民监督员工作监督程序的启动和开展。

3.人民监督员工作经费保障规定有待进一步完善细化。人民监督员工作经费保证的问题,高检院规定检察机关应当为人民监督员履行职责提供必要的工作条件,并将所需经费纳入财政预算,由同级财政核拨。但是,这样的规定过于笼统,随着人民监督员工作的不断扩展,经费问题必将制约该项工作的开展。为保障人民监督员工作有序开展,我院给每名人民监督员600元作为年度工作补助。□ (编辑/刘佳)