政策网络视角下的社区治理失灵问题研究

杨海涛,李德志

(1.吉林大学行政学院,吉林长春 130012;2.吉林财经大学公共管理学院,吉林长春 130117)

一、 政策网络理论及其适用性

“政策网络”(policy network)是将网络理论引入公共政策科学而形成的一种分析途径,一般认为,政策网络是指政策过程中国家与社会、政府和其他行动者之间基于协商、利益和资源依赖等而产生不断互动的正式和非正式关系类型的总称[1]。

1. 政策网络理论的发展

政策网络理论兴起于20世纪70年代,产生于美国,发展于英国,现流行于西方学界。近年来,政策网络逐渐取代多元主义、统合主义及其他传统模式,开始成为西方政策分析领域中的核心范式。其相关研究可分为以下三类:

(1) 美国学者的微观层次研究

美国学者从政策次系统的角度出发,在微观层面研究政策过程中主体之间的相互作用和相互影响,强调行动者之间的互动关系而不是制度间的结构关系。特别是赫柯罗(Heclo)提出议题网络的概念,给政策次系统的本质赋予了新的定义和解释,引发了欧洲学者的学术兴趣,推动了政策网络研究的深化和发展[2]。

(2) 英国学者的中观层次研究

英国学者的政策网络研究建立在对多元主义(pluralism)和合作主义(corporatism)的批评之上,是对两者的一种替代[3]。英国学者重视从中观角度分析利益集团与政府之间的关系,政治机构间的结构关系是政策网络构成的关键部分[4],其代表人物是罗兹(Rhodes)。在英国学者的发展和推动下,美国传统的铁三角和议题网络逐渐被政策网络和政策社群所取代。

(3) 欧洲大陆学者的宏观层次研究

欧洲大陆学者的研究以德国和荷兰为代表,主要从宏观层面研究政策网络,但两国学者的观点稍有差异。德国学者将政策网络视为一种与政府、市场并立的第三种社会结构形式和新的国家治理模式[5],可以弥补市场失灵和政府失灵;而荷兰学者则认为政府在治理中已不能扮演万能的角色,政策主体之间的协商至关重要。因此,成功治理的关键在于实现有效的网络治理[6]。

2. 政策网络分析框架的适用性

政策网络理论一方面为我们提供了富有解释力的分析模型,另一方面又能引导出应对多元参与主体的复杂问题的治理策略。因此,它既是一个解释性的框架,同时也是一个建构性框架,可以根据这一框架构建一个具有实际操作意义的政策过程。一般认为,政策网络有两个适用条件:一是复杂的政策过程,另一个则是多元参与主体。

社区是国家权力末梢的管理(控制)领域,也是城市居民的生活场所。作为国家权力与民间公共权力交接的场域,社区治理过程正逐渐发育为一个相当典型的政策网络,而其体现出来的特征与政策网络的适用条件是高度吻合的。

第一,尽管近几年来我国在社区治理方面不断摸索,并取得了一定的经验,但是仍然存在着各种各样的矛盾和问题。社区治理行政化色彩浓厚,行政越位或缺位现象严重,缺乏参与式治理的制度规范和协调规则,社区秩序混乱不堪,公共服务缺乏,居民纠纷长期得不到解决等等,对基层社区建设造成了严重危害。将政策网络分析框架引入社区治理研究,在“去行政化”的基础上反思社区治理危机,将是解决复杂的社区问题、促进社区善治的首要选择。

第二,从国内众多实证经验来看,社区治理过程既有别于传统科层治理下的行政强制,也不是理想的自治行为集合,而是发生在多元治理主体之间权力和利益关系的互动博弈之中。在社区治理过程中,忽视多元利益主体,仍然沿用单线的、强制性的“决策—执行”机制,是当代出现社区治理失灵的重要原因之一。因此,政策网络分析框架有利于从“实然”的角度提供更完整、更真实的解释。

第三,在现实的代议制民主实践中,由于公民参与政治的途径有限,又难以对民意代表、民选官员和政治家进行有效的监督和制约,因此,“政策民主”就成为一个突破口。借助政策网络分析有利于在地方层面吸纳更多的非政府主体参与政策过程,从而提高社区充权(community empowerment),真正实现“居住改变中国,民主从社区开始”。

二、 我国社区治理失灵的政策网络分析

政策网络最终将体现于政策网络与政策结果的关系,马什(Marsh)曾指出:“政策网络的根本作用就是用来解释政策后果”[7]。对此,有两种不同的观点:结构决定论认为政策网络的结构影响政策结果,代表人物为马什和罗兹(D. Marsh & R. Rhodes);而行为决定论认为政策网络中的行动者的资源交易和互动影响政策结果,代表人物为都丁(J. Dowding)。前者过于重视政策网络结构的制约性,而忽视了行动者的意图性和能动性;后者则专注于行动者的目的性行为,而忽视了他们之间的关系结构。

基于以上两种解释途径各自的缺陷,相关学者提出了一些修正政策网络分析的具体途径、框架或模型,以进一步加强政策网络对政策结果的解释力。其中,马什和史密斯(Marsh & Smith)由此发展出了辩证分析模型(dialectical model),此模型结合了宏观政策网络环境、中观政策网络结构及微观政策网络行动者三个层面,强调政策网络与政策结果之间的关系不是简单的、单向的,而是蕴涵着三者的辩证的交互关系[8]。为此,本文将从辩证分析的视角来解释我国社区治理政策失灵的原因。

1. 政策网络环境分析

改革开放以前我国实行的是计划经济体制,国家对城市基层社会的整合和控制基本上是通过单位制度实现的。1952年前后新中国对私人资本进行了一次彻底清理,此后直到1978年,中国境内所有企业均为国营或集体所有制企业。此外,事业单位、机关团体、学校、商店等一切社会组织均隶属某个上级单位,最终归属于中央政府。相互独立的单位组织分别掌握着特定职业群体的政治、经济权利,并承担了大部分福利供给任务。此时,街居制度,即街道办事处指导下的居委会管理体制,其作用的发挥只是为了把那些没有单位的街道居民组织起来,以减轻区政府和公安派出所的负担。单位制与街居制相互补充、交叉配合,完整地嵌入基层社会的方方面面,形成了一张严密的管理网络。不同群体间的交往和联系较少,社会生活高度同质化、简单化,社会公共事务和公共问题的发生几率也保持在低度水平。

长期的计划经济,让人们已经习惯于一种格式化的、有组织、有纪律的社会环境,习惯于把自己“捆绑”在单位上的工作和生活模式。然而,市场经济体制改革启动后,国家和社会开始步入一个不自愿的结构分化进程。随着改革开放的不断深入,社会环境发生巨变,“社区单位化”或“单位社区化”逐渐土崩瓦解。尤其是20世纪80年代中期开始的国有企业改革和政府机构改革,在社会保障体制没有健全的背景之下,大量下岗、分流人员脱离了原来那种“温暖”的有“保障”的体制,一下子变成了无依无靠的社会“弃儿”。除此以外,20世纪90年代初期开始的人口流动大潮,也给城市政府带来了大量的管理任务,使得城市综合治理能力严重不足的状况更为凸显。

国家掌控的总体性社会的解体缓解了国家的财政和公共服务压力,却把大量的治世压力抛向一个羸弱的社会。然而在这种背景之下,社会管理的空白却没有得到社会力量的及时弥补。尽管我国在法律上明确规定社区为自治共同体,但实际上当前社区治理的行政色彩依然过于浓厚,行政权力对社区的微观管理和干预过多,社区体制改革依然在街居体制内兜圈子。

2. 政策网络结构分析

政策网络结构,是指政策网络行动者之间的关系形态,具有客观制约性,不同类型的政策网络对政策结果产生不同的影响。

西方学者对政策网络类型的分类多种多样,其中最具代表性的是马什和罗兹的分类,依照网络结构从紧密到松散的次序划分为五种类型:政策社群(policy community)、专业网络(professional network)、府际网络(intergovernmental network)、供应网络(producer network)和议题网络(issue network)[9]。

在街居制向社区制的转型过程当中,我国社区治理已体现出多元治理主体的趋势,也涌现出一批社区建设的先进典型,例如,深圳盐田模式、北京鲁谷街道模式、上海卢湾模式、江苏南京白下区模式、浙江宁波海曙模式等等。但总体来看,在社区治理过程中还存在着以下几方面共性问题:

第一,由于政府放权不彻底,以及社区自身力量还未成长和强大到足以支撑社区发展建设的全部过程,严格来说,我国的社区治理实践既不属于完全的行政性模式,也不属于完全的自治性模式,而是处于从行政性向自治性的过渡阶段。

第二,社区中的组织机构大都与政府有着千丝万缕的联系,没有形成一套完整有效的机制来保证和鼓励社区居民和社区内的营利及非营利组织共同参与社区事务,政府以外的组织和个人在社区治理中发挥的作用十分有限。

第三,没有通过明确多元治理主体的责权利来建立网络运行机制和制度规范,社区内的治理主体隶属于不同的行业和系统,相互之间缺乏横向联系,形成一种“条块分割”的局面,不利于社区资源的整合利用。

依据马什和罗兹的政策网络结构分类及其特征并结合我国具体实践来判断,我国在社区治理中形成的政策网络比较类似于议题网络,而非政策社群,具体分析如下:

在组织紧密、较为封闭的政策社群中不存在绝对的支配性力量,治理主体通过信任机制和协调对话的方式结成一个非零和博弈的互动网络,政府只是网络中的对局者之一,尽管可能是最强大的参与者。网络成员之间的相互影响非常频繁,使得政策网络能够持续、稳定,有助于建立网络的共同价值观和信任。在网络成员频繁的相互影响的过程中,网络追求的目标、实现目标的工具、网络活动的准则等等会逐渐制度化,并反过来制约和影响网络主体的行为[8]。

而我国的社区治理网络结构则体现出结构松散、制度化程度较低、政策结果难以预测等等议题网络特征。拥有资源的不平等导致了网络机会和权力的不平等,网络互动的变革性作用比较小,更容易因环境的变化而产生不稳定的关系。政府的强势地位明显,并同其他网络成员进行零和博弈,导致社区治理的成本过高、效用下降,甚至产生公地悲剧。

3. 政策网络行动者分析

政策网络行动者拥有特定的结构位置、各自的资源和不同的互动策略,具有主观能动性。政策网络行动者分析,即从政策网络行动者互动行为的细节入手来探讨政策结果。

作为一个“关系型”的社会,我国的社区治理过程存在着比西方更为复杂的政策关系网,政策网络的“人格化结构”特征十分明显。正如王思斌教授所说:“社区建设是一个公共活动,……社区是政权政治与政权外政治相互作用的场域,社区政治是复杂的,因为社区建设参与主体的多元化,其中包括上级政府、街道办事处、居民委员会、民间组织和社区居民,他们在具体的活动中参与和追求存在差异。政府力图减少对社区的干预,同时还要维持城市社会秩序的稳定;居委会作为法定自治组织希望通过满足政府和居民的双方面需要增强独立性和自主性;至于居民则因为需求结构的不同而对社区建设持有不同的态度。”[10]

根据传统微观经济学的自我利益最大化假设,作为策略行为者都具有搭便车的机会主义倾向,都力图付出的代价最小而获利最大。同理,社区治理网络中的每个主体,在既定的环境下,对其可供选择的行为也必然要经过自身的理解和利益选择的过滤。

因此,社区治理主体利益诉求的多元化,不可避免地导致了共同治理过程当中的竞争和博弈,加之缺乏行之有效的制度规范、监督协调机制以及激励保障措施,在社区实践中往往出现一种集体行动的困境和多中心治理的失灵。

三、 重塑我国社区治理过程以英国邻里振兴计划为例

基于政策网络视角重塑我国社区治理过程,与社区网络化治理最大的不同之处在于,它更强调政策流程的创新和组织机构的变革,它意味着决策权下移,告别“全能政府”的治理思路并弱化官僚机制,即自下而上地构建政策流程,由邻里基层来界定社区发展建设的具体政策项目和目标群体,并提供方案创意。为了更好地加以解释和说明,下面以英国的邻里振兴计划(Neighborhood Renewal)为例进行具体分析。

1. 邻里振兴计划

邻里振兴计划是英国政府于2001年发起的一项旨在“振兴落后社区,消除社会排斥”的大型社区振兴项目,其政策网络结构可用图1表示[11]。

图1 邻里振兴计划的网络结构

如图1所示,在邻里振兴计划中共有四项制度安排:

(1) 邻里振兴基金(NR Fund):是一种“非定向拨款”(non ring fenced grant),其实质是由基层提出具体政策项目,中央政府拨款,并视具体情况提出某些特定的管理要求。

(2) 地区战略伙伴(local strategy partnership,简称LSP):是一个开放性的合作平台,其参与者包括中央政府在地方的行政代表、地方立法代表,以及地区的商业、社区、志愿组织等的代表。

(3) 地方区域协议(local area agreement,简称LAA):是经LSP参与各方讨论协商后共同签订的战略行动方案,通常是每三年一签,其实质就是一个地区战略伙伴之间的功能角色定位与权责关系约定。

(4) 邻里管理(neighborhood management,简称NM):是一种基层社区的自治组织,其主要成员是那些被基层公众选举出来的代表,此外还包括地方政府、相关政策部门以及活跃于本地的非营利组织代表。

其中,LSP具备正式地位,但没有行政权力,主要功能是促进基层社区、地方政府以及中央政府的沟通,在地区层面上推动政府部门之间、政府与社会组织之间的协调与合作,并在此基础上讨论地区发展战略,提出合适的政策建议;LAA的原则在于充分发挥中央政府、政策部门、市场及公民社会各自的优势,以形成政府、市场和非营利组织共同向基层社区提供资源的互补格局;NM从“邻里振兴基金”得到运作经费,并通过聘用职业化的“邻里经理”(neighborhood manager)充分调动各个网络行动者的既有潜力,既向各种非营利组织和志愿机构寻求合作,也向市场或相关政策部门购买服务。英国政府对NM的组织形态和具体功能并不作统一要求,而是鼓励其量身定制,以保证基层参与的自生长性及相关服务的创新性。总之,LSP像一个环环相扣的开放系统,用LAA将所有参与主体联络起来,NM则是在它之下的社区合作平台,两者的关系实质就是公民社会的组织原则,即网络化[11]。

2. 基于政策网络视角重塑我国社区治理过程

以上分析旨在说明,政策网络无论是在理论上,还是在实践当中,都能够为我国的社区治理提供另外一种政策过程的想象。基于政策网络视角重塑我国社区治理过程,并最终达到社区善治的目标,特别须要注意以下几个方面:

(1) 还原社区本质

政策网络视角下的社区治理过程是一个动态的、复杂的、各主体间相互依赖的政策参与过程,政府不再是唯一的权力中心,而变成了整个政策网络的推动者和管理者。因此,我国社区建设的当务之急是抛弃传统的、单线的、强制性的“决策—执行”机制,理顺政府(包括街道办事处)与社区的关系,还原社区本质。

众所周知,在社区治理实践中,许多政策议程已不再局限于单一的政策领域和部门,政策协作(policy coordination)显得异常重要,而政策网络所擅长的正是这样一种复合式的跨部门议程。为此,必须首先明确围绕复合议程的各个政府组织及其他各类市场和社会组织,并予以充分的包容。

特别需要强调的是非营利组织的参与,因为它是政策网络得以形成的关键一环,也是社区治理不可或缺的组成部分。此外,政策网络视角下的社区治理过程还为实施分权和培养民主习惯提供了最佳训练场。我国的社区居民普遍缺乏现代社区主义意识,缺乏对社区共有价值的认同感和群体归属感,因此,要培养社区居民的主人翁意识,明确参与社区公共事务不只是一项权利,更是每个社区公民应该承担的公共责任。

(2) 确立政策网络的运行规则

正如罗兹所强调的那样,政策网络的参与群体间必须形成一种长期稳定的关系架构,且以法律化和制度化的形式加以固定,从而在不断的互动过程中寻找解决复杂问题的新方法。中国的特殊国情决定了社区发展需要中央及各级地方政府提供法律依据、制度规范、运行规则和政策支持,才能够有章可循、良性发展。因此,政府必须摆脱对社区事务的具体管理,站在更高的层次上统揽全局、把握方向,充当社区规则架构的创建者和监督者,从而保障整个政策网络的合法性和权威性。

首先,改革政策流程,优化社区政策体系。凡与社区发展建设有关的活动和项目,应自下而上地构建政策流程,由邻里基层来界定社区发展建设的具体议题和目标群体,并提供方案创意,以便形成更可取的项目运行策略。为此,应将街道政府权力平行转移,不断完善社区居委会组织,大力培育社区非营利性组织及各类志愿组织。

其次,积极发展社区民主,增强信息透明度。要积极拓展社区居民表达自身利益的渠道,如进行关键目标群体接触和居民调查,开展居民对社区服务水平的监督评价,组建公民咨询委员会,开办公民系列论坛等等。此外,要及时公布与社区治理有关的各种信息,并随时接受社区居民的政务、财务监督。

(3) 形成资源的优势互补

根据政策工具理论,可以将政策网络中不同参与群体分别具有的优势资源分为财政资源、行政权威、组织机构和知识信息四大类[11]。

首先,中央政府的优势主要在于财政资源和行政权威,侧重于财政管理、提供激励及规则监督。中央政府应设立长期的专项预算,并根据各地区提出的具体政策项目进行拨款,加大社区的活动设施建设力度,不断增加社区自治组织的活动经费。同时,借助社会力量发展社区,做到政府出资,社区办事。

其次,地方政策部门和营利组织的优势主要体现为组织机构,侧重于提供服务。其中,地方政策部门为社区发展提供各类公共服务,通过政策进行调控和监督,引导不同主体之间相互服务、相互支持,从而降低交易费用,寻求资源共享;营利组织与社区是一种休戚相关、合作共赢的关系,其优势在于提供各类市场服务。良好的“社区公关”形象具有“多米诺骨牌”效应,能够为其营造更好的外部环境,因此,营利组织须要将社区作为自身发展的一个组成部分,视社区公众为“准自家人”,在资金支持、居民就业、公共设施建设和环境保护等方面为社区发展提供帮助。

最后,非营利组织以及公民社会的优势在于提供知识信息,特别是执行方案的创新,侧重于提供关键信息、服务传导与组织协调。正如彼特·杜拉克所说:“社区问题的解决之道,就在社区里面。非营利组织就是社区,我们正透过它们来塑造一个公民社会非营利组织,它不但已成为社会的主流,更是其中最不同凡响的一大特点。”[12]社区非营利组织主要包括业主委员会、社区中介组织和志愿团体等,应该在政府的支持和引导下,独立地开展各项有偿、低偿或无偿的服务,通过优质的服务来换取政府的支持、企业的资助、社区居民以及社会各界的认同。

四、 结 语

纵观世界上一些比较成熟的社区治理过程,无论是新加坡的政府主导型、美国的社区自治型,还是日本的混合模式,事实上都形成了一种社区自治及公民参与的政策网络。由此可见,这并不是少数国家或城市社区治理的特色,而是当今时代具有普适性的社区治理法则。

从政策网络视角探索重塑我国社区治理的过程,并非想取代国家中心或市场中心,而是在政府资源权威性分配优势和市场基于个人理性自利的简化假设之间,提供另一种体现人性关怀、信任及公民参与的治理过程。总之,要解决社区治理失灵问题,就必须摆脱单向度的、行政直线式的治理模式,让社区自治主体能够在一个上下结合、多元互动的政策网络中,更大程度地分享公共权力和公共资源,使社区公共事务真正变成社区居民自己的事情,而不再仅仅是政府一家的事。

参考文献:

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[12]彼特·杜拉克. 杜拉克看亚洲[M]. 台北:天下文化出版股份有限公司, 1998:148.