立法后评估：给法规作“体检”

法律的生命在于实施。在立法完成后，实施的效果如何，是否达到了最初立法的目标？广东省人大常委会开展立法后评估，对地方立法进行“体检”，以期提高地方性法规的生命力。

立法后评估：给法规作“体检”

■赵琦玉 徐 林

“立法为民，贵在法优。法治之法，须是良法。”然而，什么样的法规才算得上是良法呢？

2010年，广东省人大常委会拉开立法后评估大幕。《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》成为“回头看立法”的首个样本。随后，《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》也接受了“体检”评估。

立法后评估，在对相关法规作出“体检报告”后，如何就法规缺陷开出良方？这剂良方又能否有效推动法规的“立、改、废”，增强法规的可操作性，从而提高立法质量呢？

随着广东省人大常委会立法后评估工作的进一步展开，这些问题的答案或许还不十分明朗，但已可见端倪。

“体检报告”走“亲民”路线

“条例宣传普及面不够广，影响了条例的贯彻执行。问卷调查结果显示，只有31.09%的实习学生和37.94%的见习人员知道条例的存在，而其他企事业单位、社会组织和人民群众对条例的了解更少。”

2011年1月17日，由广东省人大常委会立法后评估工作组完成的《〈广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例〉立法后评估报告》新鲜出炉。

这份评估报告对条例进行总体和实施效果评价，以问卷数据分析和调查个案的方式，悉数列出条例实施中存在的问题，如制定出台配套措施的积极性不够高，实习见习信息服务平台尚未建立不利于解决实习难、见习难问题等，并在最后提出四点建议。

“我相信，报告是很好懂的。报告里不会出现太多法律术语，而是围绕民众普遍关心的问题。报告除了提出问题，还列出了解决问题的建议。”早在2010年调研期间，广东省人大常委会副秘书长金正佳就表态，评估报告将会向公众公布，到时任何人特别是与法规联系密切的群体都能看到“体检报告”。

从这份4000多字的报告来看，一开始的设想实现了。报告摆脱了法律文书以往给人的晦涩印象，有数据、有案例，易读、好读，可以说十分“亲民”。

“《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》是全国第一部对高等学校学生实习与毕业生就业见习进行专门规定的地方性法规，这份评估报告具有创新性意义。”金正佳说。

立法后评估渐成重头戏

与《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》几乎同时开展立法后评估的，还有《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》。

2010年10月29日上午，《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》立法后评估座谈会在广东清远召开。广东省人大常委会组成人员及广东省发改委、民族宗教委、财政厅、人力资源和社会保障厅、交通厅、水利厅等部门的负责人与会。他们都是来交立法后评估“中期作业”的。

2010年初，对该办法的立法后评估被纳入广东省人大常委会的重点工作计划，并由广东省人大常委会副主任谢强华领导评估组，下设由相关省直机关领衔的工作小组。

7月底，该办法的主要实施机关——广东省民族宗教委“打响头炮”，率先对法规的实施情况展开调查研究。3个月后，评估组赴3个少数民族县——连南县、乳源县、连山县开展实地调研。连南瑶族自治县县委书记崔建军告诉记者，基本上县里所有部门都参与了这次评估。

“调研中，我们发现最需要反映的有两个问题。一是法规的可操作性。例如这份办法一共有32条，主要是以规定实体内容为主，程序性的条款很少，很多政府部门不知道如何操作落实；另一个是执法监督的问题。”崔建军说。

与此评估程序相似，《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》在2010年6月至9月期间，由广东省教育厅、省人力资源和社会保障厅开展了先行评估，对条例规定的各项扶持和保障制度的贯彻落实情况提出了评估意见和建议。此外，广东省人大常委会法工委通过书面、网络等方式向人大代表、立法顾问、高校老师和社会公众征求了意见，向省内高校、技校发出学校调查问卷15份、实习学生调查问卷6818份、见习人员调查问卷1020份。

同年12月7日至9日，评估工作小组赴广州、佛山开展了专题调研，并于12月10日召开座谈会。

无论是《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》还是《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》，都由各省直部门和自治县将“中期作业”汇集整理，最后由广东省人大常委会形成一份立法后评估报告初稿。

2011年1月，广东省人大常委会主任会议先后对这两件地方性法规的评估报告初稿进行讨论，并形成了正式的立法后评估报告，这也是广东第一批立法后评估报告。

“广东省人大常委会将立法后评估列为重点工作。”在立法后评估座谈会上，谢强华如是说。

报告或成“立、改、废”良方

相比立法后评估报告，公众更期待的是，评估报告将给相关法规带来什么样的变化？将对法规贯彻实施产生什么样的影响？

在立法后评估出现之前，广东省人大常委会对法规进行监督的最主要形式是执法检查，主要了解法规在现实生活中的施行情况，以及各法规主体对法规的反映。

与执法检查相比，立法后评估涉及的范围宽泛得多。如果说，执法检查履行的是人大常委会的监督职责，那么立法后评估则是进一步扩展和深化监督职责。从这个角度看，立法后评估所做的，不仅是检查，更是检讨。

金正佳认为，人大制定地方性法规，目的是为地方经济社会发展提供法律保障。“立法后评估，让我们回头看看，立法是否取得预期效果，是否符合科学立法、民主立法的原则。此外，立法后评估也可以检查法规实施情况。是不是良法？如果是良法，是否取得了良好的效果？”

“我们在调研《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》的过程中，发现不少问题。比如从针对性、适应性和可操作性来看，办法的立法质量有待提高；贯彻该办法的过程中，还存在执法是否到位的问题；政府工作人员的法律意识也要进一步提高——有部分同志甚至不知道有这样一部法规。”金正佳说。

“发现问题不难，难在怎么解决所发现的问题。”金正佳认为，人大负责立法，但是法律的贯彻实施需要各有关部门去执行，如何发挥人大的职能作用，围绕立法和立法后评估，推动政府和相关职能部门更好地贯彻实施，才是工作的关键。

正因如此，如何让立法评估报告真正“落地”，推动法规的“立、改、废”才会备受关注。

金正佳表示，最重要的，还是要通过立法后评估，弄明白法规对经济社会产生的不适应性究竟达到什么程度。“法律具有滞后性和稳定性的特点，如果仅仅只是不适应，没有达到必须修改的程度，让它稳定一段时间，也有利于保证法律的权威。但是如果不适应性到了一定程度，就必须通过立法工作的形式加以修订。”

“为了确保评估报告的建议落到实处，我们不排除‘再评估’的可能性。”金正佳说。

记者获悉，广东省人大常委会目前正在研究如何采用立法后评估报告的建议，对相关法规进行修整等一系列后续措施。

广东省人大常委会开展的立法后评估工作，采用了座谈会、问卷调查等多种形式。

探索常态化

2009年，广东省人大常委会曾组织相关部门人员赴上海学习考察。当时，立法后评估是重点考察项目之一。上海在立法后评估方面的经验给不少立法工作者留下了深刻的印象：将所有法规委托给有关机构，进行全面清理、评估，评估内容细分成几项，达到几项就打相应的分数，评估结果一目了然。

广东的立法后评估能否达到这样的效果？立法后评估是否仅是昙花一现？

“2010年，广东省人大常委会对地方性法规进行了全面清理。这次清理涉及地方性法规194项。其中废止了11项，修改了30项。”据介绍，这次清理为之后的立法后评估作了很好的准备。

根据广东省人大的工作计划，接下来，《广东省流动人口管理规定》等法规也将陆续开展立法后评估。“《广东省流动人口管理规定》影响面广，评估这份规定，对流动人口大省广东来说，有现实意义。”金正佳说。

目前，广东省人大常委会每年立法任务大概是20多件地方性法规，工作量很大。对于法制委员会来说，更多的工作集中在立法上，不可能对现行的所有地方性法规都进行评估。

“对民生关注度最高的，先行评估。省人大常委会以后还会作出安排，评估工作将逐步成为常态化的工作方式。”金正佳说。

在采访中，相关专业人士也向记者表示，目前广东省人大立法后评估的方式，主要是实地调研、座谈会，属于定性分析，未来将更多采用问卷调查等方式，进行定量分析，将经济分析的方法引入到立法后评估中。

题图：广东省人大常委会对《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》进行“体检”，有效地推动了条例实施中有关问题的解决。